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中欧双边投资协定达成的政治效应分析

王英良:中国与欧洲构造了一种全新的经济规范与结构,这张覆盖欧亚两大重要经济体的大牌正在等着美国回应。

在乌云笼罩的2020年向2021新年过渡的最后48小时中,中欧两国政府共同宣布达成横跨欧亚大陆的“中欧双边投资协定”。在经历35轮谈判后,中欧BIT谈判迎来收官。虽然谈判完成了,但据欧盟官员此前对路透社表示,相关文本转换成正式法律文本加上批准程序,《中欧投资协定》离真正实施可能还需要一年。无论未来动向如何,中欧BIT的达成是国际投资史的一个重要里程碑,注定会在未来影响全球的直接投资走向与规范的重构。

中国商务部条法司司长李詠箑在30日在中外媒体吹风会上说,中欧投资协定中,双方都拿出了高水平和互惠的“市场准入”承诺,所有的规则也都是“双向适用”的。在做出开放承诺的同时,中欧双方也十分注重保留必要的“监管权”。这表明,中欧两国都汲取了相应的教训,先求大“同”,后处理小“异”,先谈“原则”后处理“细节”。同日,英国《金融时报》刊登了吉姆•布伦斯登等撰写的文章《中欧投资协定有望周三正式达成》,称协定将为欧盟企业带来新机会,但可能会惹恼美国即将上台的拜登政府。可以看出,协议的达成是划时代的,但是亦将受到时代诸多要素的束缚。

双边投资协定(Bilateral Investment Treaty,BIT)是国际上应用最为广泛的国家间投资协议形式。BIT一度在国际经济领域很流行,在上世纪90年代以来,随着经济全球化的深入发展,BIT的数量也出现了较快增长。根据UNCTAD统计数据显示,截至2018年底,全球双边投资协定的数量达到2933个,其中生效的近2500个。由于直接投资涉及跨国公司深度进入对象国的经济与社会领域,甚至带来相应的国内法律制度的变革,可以说,BIT在一定程度上是两国间政治与经济深度互信的重要象征。

中美和中欧BIT谈判是中国都力图推动实现的重要BIT谈判。中美BIT谈判其实最早在上世纪80年代即有相应的互动迹象,后来由于特定历史事件而中止。近期较早的谈判是在2008年启动的,但始终没有取得实质性突破。直到2012年在中美战略与经济对话期间才决定重启。2013年,中国国家主席习近平和美国总统奥巴马在加州庄园会晤期间,中方承诺以准入前“国民待遇”加“负面清单”的方式同美国开展投资协定谈判。截止目前,中美两国已在2016年底于华盛顿完成第31轮磋商,并更换了三次“负面清单”改进办法。然而这一切努力却在特朗普上台后无疾而终回归到原点。中美在经济上的“恶斗”进一步削弱了中美两国经济相互依赖,降低了双方在全球经济的领导权。尽管中美两国在2020年1月在华盛顿签署了第一阶经贸协议,协议涉及部分投资规范,但与存量的“斗争”造成的消极后果相比,增量的“合作”更大程度上是一种“临时妥协”,无法逆转中美经济关系的“质变”。中美经贸关系的停滞使得中国更加有动力加速在中欧BIT方向实现突破。

BIT之所以重要,一个主要原因在于其能够带来在贸易、投资、金融等可观的“经济外溢”。彼得森经济研究所此前公布的研究报告《联接亚太:通往美中自由贸易和投资》显示,如果中美BIT能够达成,将使美国的年均出口和国民收入分别增加4000亿美元和1000亿美元,是TPP和其它潜在协定的两倍。但美国基于“国家安全战略”迟滞了这一谈判进程。中国在早前与多个欧洲国家签订有双边投资协定,多数是在上世纪80-90年代签署,甚至不少是在建交后的短期内即签约。内容多涉及投资保护,而没有市场开放的内容,很多内容甚至跟不上时代,需要更换“文本”或谈判实现重新签署。中欧BIT谈判的倡议最早可以追溯到2012年2月中欧峰会。这次峰会上,双方达成尽快开启BIT谈判的共识。中欧BIT谈判的关键节点之一是在2012年2月第14次中欧BIT谈判,此时中国作为全球重要的投资接受国和对外直接投资国在谈判中越发展示“对标国际”的意愿,相较于此前中国与欧盟各成员国签订的BIT,这次会谈涉及市场准入、透明度、劳工待遇、环境、投资仲裁等多方面内容,投资自由化标准更高。之后,欧盟于2012年5月23日正式向成员国提出与中国谈判投资协定的建议。在中美BIT长期难以突破的背景下,寻求对欧BIT的突破有助于中国打破美国力图在国际经济领域“孤立”和“限制”中国的目的。

中欧启动的BIT谈判,是欧盟作为整体与华谈判的一份投资协定,且首次在贸易投资保护的框架内讨论“市场准入”问题。该协定将现行的中国和27个欧盟成员国之间的双边投资保护协定精简为一个统一的文本;另一成员国爱尔兰未与中国签有双边投资协议,将来统一纳入中欧投资协定范围中。而这一切细节还需要更多的协调。中国有推动中欧BIT加速的现实压力与动力。作为特殊的治理模式,BIT的签署对欧洲的政治与治理亦构成挑战。中欧BIT的达成从政治效应上讲主要有以下几点。

作为外压力量推动欧盟内部政治协调

欧盟作为一个复杂的治理主体,“超国家治理”的特征之一在于内部政策协调的复杂程度高。欧盟必须在“政府间主义”与“超国家主义”之间寻求平衡,在BIT上实行“一体化利益均沾”原则,实现主权的“集合”与“共享”。现实中,具体的投资往往会落实到特定的国家和地区,对此,欧盟要设计好良好的利益分配机制,处理好“福利效应”与“主权的让渡”之间的矛盾;处理好“政治精英”与“民众民主权利”之间的矛盾。中欧BIT的达成与其说是一个巨型的经贸协议出台,还不如说是中国和欧盟两种不同的政治与治理系统的复杂对接。BIT的达成只是一种合作形式,作为一种“外压”,欧盟可以通过这一项目实现内部治理的升级与政策的协调。其中肯定会有众多的变数,这进一步考验中欧关系的稳定性与韧性。

欧洲经济外交自主性突显挑战美国权威

英国“脱离”欧盟表明了欧盟发展的“困境”以及内部裂痕难以弥合。“超国家主义”与“政府间主义”的博弈使得欧盟要形成共识有其固有的制度羁绊。在经济危机、移民以及跨国犯罪的冲击下,欧盟内部“穷国”与“富国”间围绕权利与义务的矛盾越发尖锐,而2020年的疫情更加速了欧盟发展的困境,重振欧州经济的希望无法落在“自身难保”的美国身上,只能寄托的遥远的东方国度——中国。与中美BIT谈判相比,中欧BIT谈判进展相对较缓慢。一方面是谈判本身存在一定的难度,另一方面则是由于欧盟内部因素造成的。欧盟实行“复合网络治理”模式,如果不涉及欧盟国家总体利益以及欧洲大国间共有利益则实难达成有效共识。目前BIT的达成至少说明协议是各成员国做了充分有效的协商后的“共识性”结果,也是经过复杂博弈与妥协后的结果。美国选举所造成的混乱局面客观上有利于欧盟发挥“自主性”,把握机遇形成既定的局面,往往会获得主动权。在特朗普要求欧盟参与对中国跨国公司实施“围剿”和“孤立”的背景下,中欧BIT的达成无疑是欧盟在“困境”中奋起,寻求更加独立于美国的外交政策,走更加“自主”的外交道路的宣示。

新的经济动力有助于防止欧盟进一步分裂

疫情带来的空前灾难使得美国进一步受到孤立。特朗普的“倒行逆施”使得美国的国际经济领导地位受到较大的削弱。疫情使得美国政治精英的领导与治理能力之“低下”和“低效”在国际社会暴露无遗,美国全球领导力的形象大打折扣。这加速促使欧洲与美国离心离德,也使得欧洲在反思并转向加速开拓欧中关系新局面。特朗普是注重“国家利益”的总统,“让美国再次伟大”并没意味着“让欧洲跟着伟大”。在诸多的实践中,欧洲要么成为美国行为的“买单者”,要么配合美国挤掉中国具有竞争力的公司,使得美国跨国公司成功占据欧洲“市场”,其代价都是牺牲欧洲利益。在现实的地缘政治危机,如俄欧冲突、中东难民潮等问题上,美国并未有效地帮助欧盟。在欧洲内部,由于新冠疫情,欧盟难以为成员国有效地提供“公共物品”,英国的脱欧使得欧盟存续的“合法性”进一步受到挑战,欧盟甚至有分裂的危险。欧盟要避免分裂,就必须提振经济,提高民众的“福祉”与政府“财政汲取”能力。种种情势,使得欧盟必须做出维护自身安全与发展利益的决定,这就使得达成中欧BIT成为一种可行而又现实的选择。

继续推动全球化才是最务实的“政治正确”

特朗普所奉行的“孤立主义”政策,以及以“脱钩”、“制裁”、“贸易战”为主要手段的经济安全模式,无法理性地处理“安全”与“福利”的关系,反而造成了世界经济的动荡。欧洲一度参与到美国主导的对华为、中兴的制裁中,但“费力不讨好”。这使得欧洲更加认识到自身在美国全球战略中的地位。推动对华合作而非对抗是逆转全球化“逆流”,扭转全球经济颓势的关键之举。欧洲的行动表明,合作而非对抗、和平与发展依然是国际社会的主流。意识形态与制度对抗难以实现国家发展,“求同”而“存异”,共享福利是务实理性的选择。推动欧中BIT的达成表明推动“全球化”依然是国家发展的方向,是一种新的“政治正确”。

对于大的宏观国际关系来讲,中国和欧盟只是其中的两个关键施动者。BIT属于一种跨国商业规范,而这种规范承载着双方发展的价值诉求和国家利益对接。经历多轮次的谈判后,中欧找到了新的合作点和合作动力,这对全球经济的复苏是一种莫大的激励。其政治影响不仅体现在欧盟内部政治协调需求上,也反映在国际社会新的动向上,是全球经济力量的对比,道义与认同的转换。欧洲开始走向务实,与中国合作又是一个“新局”。无论如何,中欧构造了一种全新的经济规范与结构,这张覆盖欧亚两大重要经济体的大牌正在等着美国回应。

(注:王英良,复旦大学国际关系学博士研究生,主要研究中国对美直接投资。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱[email protected]

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