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如何认识中国当下改革?


邓聿文:中国政府授权深圳进行先行示范区的改革探索,其授权范围超越了一般的事务性调整,是力度比较大的一次改革。

中国改革本来是一件认知清楚的事情,但曾几何时,在该问题上产生了混乱和争议。对中国政府近两年出台的一些“改革”举措,包括10月深圳改开40周年通过的先行先试方案,一种看法认为,它们称不上改革,只是一种管理体制的事务性调整。

改革从字面看,具有改变革新的意思,也就是单有改变还不行,这种改变还必须含有以前没有的“新”内容,从价值上来说,即具有好的、向前行的价值导向。如果一种改变,是改回去,甚至变得更差,在价值上没有进步,那显然不是通常所说的改革;或者它只是一种事务权限上的调整,且这种调整不能增加所涉对象的福利,也谈不上是改革。假如我们确立了这样一个判别改革的标准,对什么是改革,尤其是中国语境下的改革,就不会迷失。

我把中国改革分成三种类型,一是意识形态的突破,二是重大的、具有基础意义的生产关系和制度的变革,三是某个具体领域和行业的管理体制的调整。中国最初的改革,是从某个行业的某项具体制度开始的,由于计划经济时代的僵化体制严重阻碍了生产力,所以在这些制度上稍有微小的改变和调整,就会释放可观的改革红利,为民众增益。这在农村改革和企业改革上表现得很突出。但它势必走不远,因为具体制度的天花板的高度是有限的,改革只要持续推进,就很容易触碰天花板,这时要打开局面,必须有第二种类型的改革跟进。这种类型的改革有时也具有意识形态的革新性质。而要改革进一步取得关键突破,则须在意识形态上更新观念,甚至整个意识形态,至少是有碍改革的意识形态,需要重构。

中国改革的狂飙突进发生于1992年,由邓小平的南巡讲话开启。九二改革是中国真正意义上的改革突破,而它恰恰包含了第一、第二种类型的改革。具体来说,邓小平提出的姓资姓社的生产力判断标准打破了长期禁锢经济自由的意识形态紧箍咒,为中国引入了市场经济的理念及做法。九二之前,中国在理论探索和意识形态上最多能够做到的是允许商品经济概念的存在。商品经济和市场经济看似咫尺之遥,却类似于阻隔牛郎织女厮守一起的天河,两者具有质的区别。市场经济不仅是从市场的角度去理解经济的运作和管理,更重要的是,“市场”比“商品”更具本原的意义和价值,更能让我们去认识和看待经济和社会的性质。从这个意义说,中国市场经济的改革其实具有文明史的含义,符合现代文明的发展方向和演进规律。现代文明简单讲是由四个维度组成的,即民主政治,市场经济,自由社会,多元文化。市场经济的建立是四维中有其一,尽管中国的市场经济体制还很不完善,是一个受控的市场经济,但毕竟已经搭好了制度框架。

所以我们看到,在引进并确立了市场经济基本的制度体系,破除姓资姓社这个意识形态的魔咒后,中国的经济改革迅猛突进,其中最值得称道的就是私营经济这种经济形态和生产关系的建立与发展。中国之所以能够加入WTO,融入全球经济体系,发展势如破竹,很大程度是因为私有经济事实上成为中国经济的主角。当以生产力而非所有制的形式来衡量社会主义的本质后,私有经济的存在与发展就获得了政治合法性,故可把九二改革称为一场具有基础意义的改革。

九二改革的黄金时代持续了10多年时间,到2004年,由于改革导致的贫富分化加剧在中下阶层产生了普遍的不满,改革的合法性第一次受到审视,标志就是当年兴起的席卷全国的关于国有企业的改革大讨论。这场大讨论的后果是原本应该推出的许多改革措施不得不延迟或取消,比如当时受到普遍质疑和反对的管理层收购,最后不了了之。如果说公有制会导致严重的大锅饭和普遍贫困,私有制客观上也会导致严重的贫富分化。但这不能成为限制和取缔私有制、重回公有制的理由,而是需要加强政府的公共服务和二次分配调节的作用。企图用限制私营经济的发展来缩小收入分配差距,是缘木求鱼,不仅缓解不了贫富差距,反会扼杀社会的进取心这个财富源泉。

然而,一段时间以来,官方既没有在公共服务和二次分配调节方面做好自己的份内事,私营企业和私有经济也由于政治原因,事实上陷入了某种程度的限制发展状态。市场经济的建立和私有经济的发展,客观上需要在政治意义上去改革政府的公共管理制度,以及党和政府的关系,提高治理能力和水平,让市场要素在经济发展中真正起到基础性的配置作用,但中国改革在涉及政府时,只是从行政管理的角度转变政府职能,即使如此,也遭到政府部门的软抵制。比如前些年热炒的大部制。大部制改革的核心内容本来是公开透明,放权于市场,建立一个责任制的政府,但很多部门合并实际是换汤不换药,借之扩权,党政关系也从有限的改革重回之前的以党代政状态。

因此,中国改革在2004年后的10多年里基本是停滞的。它受到两方面的阻滞,一是民间对改革的态度从原来的支持渐有污名化趋向,一种激进的声音甚至公开宣称改革已死;一是官方对改革也兴味索然,尽管调子依然在宣传改革的重要,但在动作上雷声大雨点小,改革患上了疲劳症。

重新激发官民改革热情的是2013年18届三中全会做出的雄心勃勃的改革规划。那是当局少有的对改革进行顶层设计又非常细化的改革工程。假如按照这个改革规划扎扎实实推进落实,中国改革的面貌也许会焕然一新。可由于政治上众所周知的原因,它只是让社会激动了不长时间,重又陷入沉闷状态。

不过,不能因此说之后改革就完全停滞,而是改革进入了我称之为“按部就班”的事务性改革阶段。就改革自身言,它已经上演了三四十年,确实也不能老是处于“激情燃烧的年代”,而要回归平静。改革的“按部就班”,就是改革以第三种类型推进,即进行事务性的管理权限的调整。改革之所以回归事务性的类型,主要是由于,如果要想在意识形态或重大的基础性制度方面有突破,就必须开拓改革的领域,把改革从经济领域推向社会和政治领域,至少在政治意义而非行政管理意义上对政府进行深层次改革,但现在没有这个空间,所以只能局限在经济领域按部就班。经济领域的改革空间还存在,许多制度约束要打破,但像所有制和市场经济这样的具有基础价值的制度约束,应该说在1992年那场改革中已经做完。

如果没有中美贸易战以及由此带来的中国外部环境的险峻,事务性的改革可能会持续相当长一段时期。贸易战和外部环境的变化让中国社会感受到了进行第二种类型的改革的必要。某种意义上,美国施压中国的目的和中国社会的此种感受是一致的。所以中国政府对此也有一种紧迫感。10月召开的中共五中全会在规划未来五年的发展目标任务时,将“改革开放迈出新步伐”作为原则和目标,提出产权制度改革和要素市场化配置改革要取得重大进展,公平竞争制度要更加健全,更高水平开放型经济新体制要基本形成。

事实来看,外部环境的恶化也促使改革有一定提速,比如负面清单管理制度的加速推出,开放领域的扩大及外资持股比例的放开等,如全面实施外商投资法及其实施条例、金融市场准入门槛降低,这些在过去一直是推而不动的。

这里需要提到开放,即中国特色的开放算不算作改革?人们在谈起中国改革时,一般将改革和开放并列,统称改革开放,这给人的印象好像改革是改革,开放是开放。但在我看来,开放其实是改革的组成部分,把两者并列,是为了突显开放对中国的特殊作用,并非否认开放是改革。如果单称改革,它实际上含有开放的意思。很多时候,开放还倒逼狭义的经济改革。开放也分对外开放和对内开放,后者其实就是改革。可以看到,这两年中国在市场开放方面的速度也明显快于体制改革的速度。

前段时间,中国政府提出要搞内循环或双循环,国内外很多人据此认为中国要开始关门搞建设,和西方脱钩。这其实是一种严重误解。内循环也好,科技自主也罢,中国政府更多着眼的是一种对极端情况的防范,而不表示中国不会开放,无论主动被动,哪怕事务性改革停止了,中国也不会关起门来。中国政府深知,尽管美国对中国的围堵还要持续几年或十几年,但若真正关起门来不和外界来往,就真中了美国的“圈套”。所以在11月一系列的国际高峰会议上,中国领导人都在向国际喊话中国不会搞封闭,用他们的话说,我们绝不会走历史回头路,不会谋求“脱钩”或是搞封闭排他的“小圈子”;我们构建新发展格局,绝不是封闭的国内单循环,而是开放的、相互促进的国内国际双循环。

假如对中国政府的说法还有怀疑,那么中国最近签署区域全面合作伙伴协定(RECP)以及表态加入全面与进步跨太平洋伙伴协定(CPTPP)已经表示了这个“决心”。这两个多边自由贸易协定,尤其是CPTPP,有着很高的要求和标准。它原来是美国主导的排斥中国的自贸协定,对加入者在劳工、环境等方面制定了黄金标准,要达到这个标准,需要改革国内一系列的政策和制度。RECP对成员国的要求和标准虽然比CPTPP低一些,但相对也很高。中国加入RECP并首次公开表态申请CPTPP谈判,等于挡住了中国的后退之路,没法关门封闭,要用国际多边自贸协定的要求和标准来调整和改革国内的制度和政策,不改是不可以的。

从这个角度去理解中国政府授权深圳进行社会主义先行示范区的改革探索,其授权范围超越了一般的事务性调整,是深圳作为特区在历经40年的发展,其改革潜力基本释放后,当局对它作的力度比较大的一次改革。这次授权的特点就是将深圳过去一直想要但中央政府不给的除政治之外包括立法和干部管理权限在内的权力一次性给深圳,以让市场要素在深圳的资源配置中发挥基础性作用,因此被官媒和一些学者称为深圳改革的2.0版,可以和40年前成为特区的改革1.0版媲美。虽然这有夸大之嫌,但也确实不能否认这是改革。我的看法是,深圳此次改革可能介于事务性改革和重大制度调整、即第三种类型的改革与第二种类型的改革之间。

中国外部环境在可见之将来还会严峻,因此,若不出意外这样力度的改革会继续推进。回到开头的问题,一味否定中国改革,说中国已经没有改革(指经济改革),是不对的,但夸大已有改革的意义和作用也不对。就全国现阶段言,仍然会以第三种类型的改革为主。对此,需秉持一种客观的实事求是的态度。

(注:作者是独立学者,中国战略分析智库研究员。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱[email protected]

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