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展望2021:如何设定经济目标

李永宁、温建东:建议“十四五”前几年中央政府不设置具体经济增长目标,而将供给侧结构改革目标量化,地方政府则应明确设置经济增长目标。

2021年国内国外面临诸多考验,经济目标应该如何设定?

近期官方征求社会对《2021年政府工作报告》、《“十四五”规划和二〇三五年远景目标纲要(草案)》的意见,笔者认为应该坚持“稳中求进”工作总基调,2021年开始着手落实高质量发展,继续深化供给侧结构性改革,本着“中央调结构、地方促增长”思路制定2021年经济工作目标。

一、2021年和十四五期间中国经济发展特殊背景

十四五期间,中国发展仍然可能处于重要战略机遇期,但面临的国内外环境正在发生深刻复杂变化。世界进入万物互联时代、人口老龄化、气候变化、保护主义和新冠疫情全球大流行,中长期世界经济可能持续低迷。

国际政治方面,欧盟稳定发展的核心德国总理默克尔即将退休、美国外交老手拜登就任总统,日本长期执政总理安倍晋三离职,俄罗斯政治变局可能性提升。中国经济“发展不平衡不充分问题仍然突出,重点领域关键环节改革任务仍然艰巨”,且多是历史积累和改革不彻底长期结构性问题。

因此,“十四五”前期不确定性较大,后期风险增多。前期工作应该做实构建国内大循环,将供给侧结构改革蓝图年度分解,先难后易。

二、年度经济增长目标显性定量化的得失

中国五年规划、十年计划和年度经济目标是典型“中央、地方双重目标体系”。中长期规划双重体系能较好处理全国和地方经济结构调整,但是年度经济增长率双重目标存在突出的问题。

中国1956年制订国民经济二五计划就明确提出“1962年工农业总产值比1957年原计划增长75%左右”的目标,面临各种复杂因素干扰,各年弹性大。

2003年以来《政府工作报告》明确提出年度经济增长目标,经历了从约束性目标到预期性目标的转换。十五、十一五、十二五期间各年经济增长目标为7%、8%和7.5%,实际增长率更高。

年度经济增长目标有许多好处,特别是在改革开放初期,为各项工作树立了名义锚,排除“姓资姓社”干扰和“折腾”,“一切以经济建设为中心”。

二是成为检验政府工作的重要指标,克服了“庸政,懒政”现象,在中央集权体制下也可以调动各级政府发展经济的动力。

三是年度经济增长目标落实发展是硬道理和做大蛋糕的发展理念,是解决一切问题、处理社会矛盾的总保证。四是符合潜在经济增长速度的年度目标防止经济过热。

年度经济增长目标,尤其是较高的经济增长目标也带来一些明显的问题。一是可能导致经济过热,1993年将八五期间6%的经济增长目标调整到8%-9%,实际12%,导致经济过热,1994年CPI高达24.1%。

二是过高经济增长目标,掩盖了结构矛盾,透支未来发展动力,导致社会发展不协调,需求管理矛盾积累。2005年经济增长目标从第十个五计划目标7%提高到8%,一直到2011年,过高经济增长目标更多依靠刺激需求的宏观调控实现。

国家统计局数据测算2008年和2009年基尼系数达到最高值0.491和0.49,社会矛盾激化,“维稳”成本增加,“中央财政公共安全支出”大幅度提高。更为严重的是导致经济改革滞后,体制机制矛盾积累,后期各种矛盾叠加。三是中央和地方同时设置经济增长目标,简单重复,可能导致中央宏观调控被地方绑架,且中央经济增长任务硬化,结构改革任务软化。

三、不设置经济增长目标几种情况

中国未设置或公开经济增长目标有几种情况,一是改革任务繁重且优先,改革中求增长动力,如1976—2003年。1990年起《政府工作报告》间或公布当年经济增长任务,2003年开始连续公开经济增长目标。

二是危机之后发现“经济结构不合理的矛盾仍很突出”,亚洲金融危机之后2000、2001和2002年(实际增速8.5%、8.3%、9.1%),中央优先考虑调整经济结构。

三是面临不利的外部冲击经济增长目标无法确定,如2020年。“六保”和“六稳”,稳住基本盘,未采取极度扩张性政策,全年CPI2.5%,经济增长2.3%,城镇调查失业率为5.6%,城镇新增就业人数为1186万人。

四、2021年经济目标选择:中央调结构,地方促增长

制定2021年、十四五规划和2035年远景目标,中央建议“搞好跨周期政策设计,提高逆周期调节能力”,遵循“坚持中长期目标和短期目标相贯通,坚持全面规划和突出重点相协调,聚焦突出问题和明显短板”,“十四五”和到2035年经济发展目标采取了以定性表述为主、蕴含定量的方式”的原则。

因此,笔者建议十四五前几年(如2021年)中央不设置具体经济增长目标,或为定性目标,而将供给侧结构改革目标量化。

建议地方政府明确设置经济增长目标。目前,地方经济增长和中央统计逐步一致。数据显示,1994年开始,地方GDP总量高于中央核算逐步下降。经济危机期间,地方GDP总量低于中央,如1997年—2000年,2009年和2010年。高速增长时期,2003年以来,尤其是2005年以来,2010年和2011年,地方核算经济增长率大于中央经济增长率。2015年以来中央与地方核算吻合度提高。2021年各省经济增长目标设置都大于等于6%,全国经济增长目标至少是5%以上。

1.中央跨期抉择供给侧结构改革目标任务

中国供给侧结构改革已经实施5年,取得巨大成效,下一阶段任务主要包括:十四五期间内分步贯彻落实《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》建立全国统一高效、竞争的资源配置大市场实现国内大循环;《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》促进民营经济和国有经济健康发展,实施“竞争中性原则”,等等。

2021年还要进一步从产业结构、区域结构、投入结构、排放结构、动力结构、分配结构等方面继续深化供给侧结构改革,包括工业产能利用率、新动能产业如战略新兴和高技术制造业、区域协调发展、脱贫攻坚、经济结构优化、微观主体活力等。

建议2021年将供给侧结构改革内容放在第一位,而将宏观调控目标深入到供给侧结构改革。

2.中央协调结构目标和总量目标

经济结构和经济总量相互影响:一是就业和经济增长。按照奥肯定律,就业和经济增长正相关。但随着中国进入高质量发展阶段,每亿元GDP吸纳的劳动力提高较大,1976年每亿元GDP吸纳就业0.077万人,2019年达到12.73万人,增加了165倍。各省单位产值和单位资本吸收就业能力差异很大,2019年每亿元产值吸纳城镇单位就业人员,最高江苏74.8万人,湖北70.1万人,而最低甘肃只有34.5万人。中央要监测、调控各省劳动力流动和供给情况。

二是投资和经济增长。劳动、投资和技术进步是经济增长三个要素,但是各省差别较大。中央提出保持社会融资规模和经济增长基本适应,但是各省社会融资规模变化较大。北京2019年社会融资规模占广东一半,产值只占33%。经济下滑较大的辽宁,2019年社会融资规模只占广东10%,GDP却占广东23%。从区域协调发展角度,中央应该适度调控社会资本流向和资本使用效率。

3.调控跨周期经济指标动态平衡

中国进入新的发展阶段,宏观调控五大目标关系也发生了变化,就业对通货膨胀不再敏感,就业与经济增长关系变化较大,经济稳定和金融稳定关系不再明显。中央需要调控各主要经济指标关系,实现跨周期动态平衡。同时,改革和结构性调整也会产生短期负冲击,如反垄断,控房价,也需要宏观经济政策预调对冲。

注:本文仅代表作者个人观点,李永宁为天津工业大学经济学院副教授;温建东为对外经济贸易大学金融学院教授。

本文编辑徐瑾 [email protected]

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