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平台经济反垄断立法,如何遏制资本无序扩张?

陈建奇:平台经济特殊性决定了资本扩张的重要作用,但资本介入如能促进其健康快速发展,为什么要去管制呢?应以个性化约束性机制为抓手。

近期《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》在向公众征求意见之后发布提出,完善平台企业垄断认定的法律规范,保护平台经济领域公平竞争,防止资本无序扩张,支持平台企业创新发展,增强国际竞争力。

这标志着关于中国平台经济领域的反垄断及防止资本无序扩张问题有着更加具体的法律支撑。在2020年底中国召开的中央经济工作会议明确提出,强化反垄断和防止资本无序扩张。要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。要加强规制,提升监管能力,坚决反对垄断和不正当竞争行为。金融创新必须在审慎监管的前提下进行。这些既为理解平台经济反垄断立法提供了重要视角,也揭示了平台经济发展面临的深层次问题。然而,深入探讨平台经济反垄断立法如何遏制资本无序扩张问题,有待于更深层面的分析。

平台经济与资本扩张的关系

关于平台经济反垄断问题,不少人关心的是与之相伴的资本扩张问题,但平台经济与资本扩张又存在什么内在的关系?这是理解该问题的关键。要厘清这个问题,有必要从平台经济的本质进行阐释。虽然国际社会关于平台经济的界定还存在争议,但本质上就是与互联网平台相关的经济活动,要理解平台经济反垄断立法的影响,难以回避对互联网平台的特点的分析。理论上能够接入互联网的个体都可能通过互联网进行合作,各种平台可以借助互联网开展特定活动实现价值创造,但互联网也存在巨大的缺陷,信任问题是最突出的挑战,素昧平生的人与人之间较难通过互联网平台建立信任关系。如果无法解决信任问题,那么互联网平台创造价值就是一句空话,要解决这个问题,资本的大规模介入就十分必要。

为何平台经济发展需要资本的大量介入呢?有些评论认为,一个互联网平台凭借自身的规则及道德规范,可以从无到有,从小到大,逐步成为各方信任的交流合作平台,这种过程并不必然与资本扩张有密切的联系。尽管这种说法有其内在的逻辑,但是近年来互联网平台的扩张非常迅速,并购或者竞争相当激烈,要期待通过十年或者几十年的沉淀逐步由一个小平台自我演变成为有影响力或者有信誉的平台,这是非常困难的。较为常见的现象是,一个具有发展潜力的小平台在运作之后,就会暴露其定位及运行模式,但由于缺乏用户及数据,该平台影响力有限,短期内尚难以得到社会的认可。在此情况下,大规模资本介入就显得尤其重要,而且资本介入确实有助于解决初创平台在用户及数据等方面的痛点。

由于互联网红利的巨大想象空间,大量资本通过多种方式迅速进入初创平台的相关领域。较为常见的做法是,拥有资本的企业就可以通过资本投资介入初创互联网平台,短期内通过奖励或者优惠等手段吸引用户,迅速扩张用户及数据,迅速打造成为具有影响力的平台。然而,社会上期待进入该领域的资本,有些可能不是直接投资该企业,而是采取开发类似平台的做法来实现对相关平台的投资。此外还有一种做法,即现有大型互联网平台可以通过资本收购初创平台,将其纳入自身已有的平台生态圈,借助原来已经积累的用户及数据,进行大规模的广告宣传及使用激励的诱导,促使相关应用快速展开,迅速在社会取得优势地位,这种方式也难以回避资本的大规模介入。不管采取什么做法,初创平台都面临着一个问题,即必须向用户提供大量的补贴或者优惠以获得竞争优势,竞争的结果可能只有一家或者两家可能胜出,其他都可能被淘汰,各方都希望自身不会被淘汰出局的情况下,谁在资本方面具有优势,谁可能就能坚持到最后,难以回避的就是平台经济伴随着资本残酷的竞争,这就是平台经济与资本扩张的内在关系。

平台经济垄断引发资本无序扩张的内在逻辑

平台经济的特殊性决定了资本扩张的重要作用,但资本的介入如果能够促进平台经济健康快速发展,为什么要去管制呢?相反的,如果资本的介入促使平台经济的竞争出现混乱或者出现低效率,那么这种情况才需要进行管理。从上面的分析可以看出,互联网平台要通过大规模的用户及数据才能提升自身的影响,解决信任关系的问题,这就促使现有互联网平台具有竞争优势,尤其是拥有大规模用户及数据的互联网平台,在数据、规则及算法等方面都具有巨大优势,如果这些企业通过“大数据杀熟”或者“二选一”等方式进行不当竞争,那么相关资本的介入就引发市场的混乱或者无序,这种资本扩张本质上就是无序的资本扩张。为了遏制资本无序扩张,平台经济反垄断立法就显得尤其重要,以此减少或者杜绝损害市场公平竞争和消费者合法权益。

平台经济与资本无序扩张的问题还体现在互联网金融平台。互联网金融平台以大数据为基础开展金融信用业务,相比传统的金融资产管理与负债管理,互联网在网点、人员配置等方面都具有成本优势,如果互联网金融平台拥有大规模用户及数据资源,那么规模效应将促使平台在相关领域的金融业务方面具有较强的竞争力,金融业务可以大范围拓展,由此可能引发金融业务的高度集中,促使互联网金融平台处于垄断地位,在此基础上,互联网金融平台在相关金融业务将拥有定价权,按照大数据分析精准判断资金需求方的金融状况,以差别化的利率开展贷款等金融业务,而不是以互联网金融企业的成本收益来确定利率,微观主体获得的资金成本不仅无法降低,可能还会出现大数据杀熟等现象,促使社会融资成本无法随着互联网金融创新而降低,金融效率不仅无法提升,还可能导致资金更低效率的运转,滋生资本无序扩张的问题。

从实践来看,在平台经济反垄断立法指南发布之前,已经有部分平台企业因为垄断问题而受到了处罚,相关的三个案例都是关于收购的资本运作问题,体现了资本无序扩张的现实现象。根据《反垄断法》规定,国家市场监管总局对阿里巴巴投资有限公司收购银泰商业(集团)有限公司股权、阅文集团收购新丽传媒控股有限公司股权、深圳市丰巢网络技术有限公司收购中邮智递科技有限公司股权等三起未依法申报违法实施经营者集中案进行了调查,并于2020年12月14日依据《反垄断法》第48条、49条作出处罚决定,对阿里巴巴投资有限公司、阅文集团和深圳市丰巢网络技术有限公司分别处以50万元人民币罚款的行政处罚。

平台经济反垄断立法遏制资本无序扩张的重点举措

虽然《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》并未明确提出如何遏制资本无序扩张的问题,但该文件是在中央经济工作会议强调反垄断与防止资本无序扩张的背景下完成的,表明平台经济反垄断立法与遏制资本无序扩张具有内在的联系。平台经济反垄断立法结合平台经济的特点,将数据、算法、平台规则等方面纳入评判是否垄断的主要因素,罗列了不公平价格行为、低于成本销售、拒绝交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易条件、差别待遇等滥用市场支配地位等可能构成垄断的行为,这些突出如何破除平台经济垄断提升资本投资效率等重点,涵盖了互联网金融平台的特殊性,凸显了平台经济体反垄断立法遏制资本无序扩张的重点。

一方面,以《中华人民共和国反垄断法》(下称《反垄断法》)为基础界定垄断类型,以平台经济特殊指标细化垄断的评判方式,为平台经济反垄断问题提供基本准绳。平台经济反垄断指南沿袭了《反垄断法》关于垄断的类型划分,即垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中等类型。根据《反垄断法》认定相关行为是否构成垄断协议时,可以考虑平台相关市场竞争状况、平台经营者及平台内经营者的市场力量、对其他经营者进入相关市场的阻碍程度、对创新的影响等因素。《反垄断法》禁止具有市场支配地位的经营者从事滥用市场支配地位行为。认定平台经济领域的滥用市场支配地位行为,适用《反垄断法》相关规定。《反垄断法》禁止经营者实施具有或者可能具有排除、限制竞争效果的集中,据此,国务院反垄断执法机构对平台经济领域的经营者集中进行审查,并对违法实施的经营者集中进行调查处理。

另一方面,以平台经济个性化约束性机制为抓手,遏制包括互联网金融在内的平台资本的无序扩张行为。在垄断协议方面,突出评估利用技术手段、平台规则、数据和算法等方式限定其他交易条件,排除、限制市场竞争的方式。在滥用市场支配地位的垄断认定方面,确定平台经济领域经营者市场份额,可以考虑交易金额、交易数量、销售额、活跃用户数、点击量、使用时长或者其他指标在相关市场所占比重,同时考虑该市场份额持续的时间。在经营者集中方面,国务院反垄断执法机构高度关注参与集中的一方经营者为初创企业或者新兴平台、参与集中的经营者因采取免费或者低价模式导致营业额较低、相关市场集中度较高、参与竞争者数量较少等类型的平台经济领域的经营者集中,对未达到申报标准但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的,国务院反垄断执法机构将依法进行调查处理。

注:本文仅代表作者个人观点

本文编辑徐瑾 [email protected]



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