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年终报道:拜习会晤使不断下滑的关系稳定下来,美对华战略的争论继续

Sat, 17 Dec 2022 02:27:01 GMT

美国总统拜登2022年11月14日与中国国家主席习近平在印尼20国峰会外围举行面对面会谈。(路透社)

2022年,在俄罗斯对乌克兰发动战争的背景下,美国拜登政府仍然把中国视为“后果最为重大的地缘政治挑战”,但强调美国并不寻求与中国爆发冲突,也不寻求冷战。自特朗普政府时期就不断恶化的美中关系继续螺旋式下滑,直到11月中旬,拜登总统在印尼巴厘岛参加20国集团峰会间隙与中国领导人习近平举行面对面的会晤,美中关系才有所企稳。但是围绕拜登政府既竞争又合作的对华战略是否存在内在不协调的辩论仍在继续。

拜登政府打造联盟网络,对抗中国这个最严峻的长期挑战

2022年2月,白宫公布《美国印度-太平洋战略》,寻求“通过一个牢固和互相加强的联盟网络”而打造“自由与开放的印太”。该文件誓言承诺向印太地区投入更多的外交与安全资源,以抗衡华盛顿所说的中国试图在该地区建立势力范围并成为世界影响力最大国家的举措。

5月26日,布林肯在乔治·华盛顿大学发表有关中国政策的演说时这样定义中国:“中国是唯一不仅具有重塑国际秩序的意图——其日益增强的经济、外交、军事和技术力量又使之具备这样做的能力的国家。北京的愿景将使我们远离过去75年来保障世界持续进步的普世价值观。同时,中国是全球经济不可或缺的一部分,也是我们应对从气候到新冠疫情等各种挑战的能力的一部分。”

布林肯表示要与盟友和伙伴合作,以协调一致的反应来对抗中国,捍卫人权与民主价值观,投资于美国工人、公司和技术,并“坚持公平的竞争环境”。

为了更好的与中国展开战略竞争,拜登政府5月23日开启他就任以来的首次东亚之行,在东京正式宣布“印太经济框架”,并主导美日印澳的四方安全对话(QUAD),同时表明协防台湾的决心,发出美国强势重返亚太的信号。今年11月,拜登总统在柬埔寨金边参加美国与东盟峰会期间,把美国与东盟的关系提升为“全面战略伙伴关系”,并称东盟地区是美国印太战略的核心。

基本上延续特朗普的对华关税和出口管制,推出印太经济框架

在双边贸易领域,拜登政府并未像一些人所期望的那样,取消对中国产品征收的关税,而是继续把贸易政策作为整体对华竞争政策的一部分,同时根据国内的需要,对某些产品进行关税豁免。

拜登总统8月9日还把总投资为2800亿美元的《芯片与科学法案》签署成法律,以振兴美国的芯片制造业,抗衡中国。与此同时,美国国土安全部也开始实施《防止强迫维吾尔人劳动法》,禁止从中国新疆地区进口产品,除非能够证明这些产品不涉及强迫劳动。

为了继续保持在高科技领域对中国的竞争优势,拜登政府正在建立它所说的“小院高墙”,进一步加强对中国的技术出口控制。今年以来,美国商务部把更多的中国实体列入其“未经核实清单”或“实体清单”和“军事终端用户清单”。而影响最为深远的就是对向中国出口先进计算机和半导体实施新的出口管制。

台湾问题仍是美中关系最敏感的问题

除了在贸易、人权、香港、宗教自由以及中国在乌克兰战争上的立场等问题上存在严重分歧以外,人们普遍担心美中两国更可能在台湾问题上爆发冲突。近年来,北京一直在加大对台湾的军事压力并不断派遣军机侵扰台湾的防空识别区,造成两岸局势的持续紧张。外界一直担心习近平在中共20大上获得史无前例的第三个任期后将加大通过武力统一台湾的步伐。

8月2日,众议院议长佩洛西抵达台湾访问,以显示美国对台湾的坚定承诺。尽管此前也有不少国会议员都相继访问过台湾,但佩洛西是25年来访问台湾的最高级美国官员。

2022年8月3日,台湾总统蔡英文在总统府与美国众议院议长佩洛西会晤

2022年8月3日,台湾总统蔡英文在总统府与美国众议院议长佩洛西会晤

三天后,中国连续多日在台湾周边海空域举行大规模的封锁和实弹演习,急剧升高了台海的紧张局势。此前,北京一直在加大对台湾的军事压力并不断派遣军机侵扰台湾的防空识别区。

拜登总统9月21日在联大的发言中谈及美中之间的竞争时表示,“我们不寻求冲突。 我们不寻求冷战。我们不要求任何国家在美国或任何其他伙伴之间做出选择。但美国将问心无愧地推动我们对自由、开放、安全和繁荣世界的愿景。”

 

国家安全战略和国防战略把中国视为“后果最为重大的地缘政治挑战”

在布林肯发表了有关中国政策的演讲近半年后,即2022年10月12日,拜登政府推出了一再被拖延的国家安全战略,强调深化民主联盟来应对中国与俄罗斯这样的威权崛起,并把中华人民共和国视为对美国来说“后果最为重大的地缘政治挑战”。

10月27日发布的美国国防战略说,“对美国国家安全最广泛和最严峻的挑战,就是中华人民共和国重塑印太地区及国际体系,以满足其利益及威权偏好的胁迫性和日益咄咄逼人的作为。”

美国白宫国家安全顾问沙利文与中共中央政治局委员、中共中央外事办主任杨洁篪在意大利罗马的Cavalieri希尔顿酒店就乌克兰局势举行会谈。(2022年3月14日)

美国白宫国家安全顾问沙利文与中共中央政治局委员、中共中央外事办主任杨洁篪在意大利罗马的Cavalieri希尔顿酒店就乌克兰局势举行会谈。(2022年3月14日)

不过,美国国家安全顾问沙利文(Jake Sullivan)10月12日在谈到国家安全战略时说,美国也寻求与中国在一些领域进行合作。

他说:“我们将在可能的情况下与中国进行建设性接触,不是作为一种恩惠,也不是为了我们的原则而进行交换,而是因为一起努力解决共同问题是世界对负责任大国的期望,而且也因为这符合我们的利益。”

美国国家安全战略也表示,“在一条轨道上,我们将与任何国家合作,包括我们的竞争对手,我们愿意在基于规则的国际秩序中建设性地应对共同挑战,同时努力加强国际机构。在另一条轨道上,我们将深化与我们联盟核心的民主国家的合作,建立强大、有弹性和相辅相成的关系,证明民主国家可以为他们的人民和世界带来好处。”

特朗普政府官员:鼓励与北京在气候问题上合作“造成了危险的矛盾”

不过,华府外交政策圈对拜登政府这种与中国既竞争又呼吁合作的战略提出了批评。

在特朗普政府时期担任副国家安全顾问的纳迪雅·夏德罗(Nadia Schadlow) 10月23日在《华尔街日报》上撰文说,拜登政府把中国称为是美国“后果最为重大的地缘政治挑战”值得称赞,但它的国家安全战略称气候变化是对美国的“生死攸关的”威胁,并鼓励与北京在这个问题上合作,“造成了一个危险的矛盾”。

“对气候问题的关注将使美国更难应对来自中国的威胁,并降低美国成功的持续减少碳排放的可能性,”她在文章中说。

她认为,该文件呼吁,任何国家“都不应因为双边分歧而在像气候危机这样生死攸关的跨国问题上阻止进步”,这使“美国的利益沦为战术上的不便”。

这位哈德逊研究所和胡佛研究所的研究员还批评说,这份文件提出美中两国必须“和平共处,共同分享人类进步并为之作出贡献”是一种脱离现实的“愿景式措辞”。

“问题是,这两个国家对人类进步以及这种进步的政治和经济基础的看法是不同的,”她说。

索博利克:既竞争又合作的战略存在内在的不协调

针对拜登政府的对华战略,美国外交政策委员会研究员迈克尔·索博利克(Michael Sobolik)在接受美国之音采访时做出了这样的总结:“拜登政府的基本信念是,一方面,中国是我们最大的竞争对手,是美国的对手,它不仅是对美国,而且是对21世纪所有民主国家的最大战略挑战。另一方面,他们也认为我们面临着非常大的共同问题,比如气候变化,我们必须与中国合作。如果我们想解决这些国际问题,我们别无选择。拜登政府认为,他们可以同时做到这两件事,而不牺牲任何一个议程。”

他认为,这只不过是拜登政府的一厢情愿而已。

“在对华政策上,感觉拜登政府正在进入一个栏圈,因为他们试图同时做两件非常困难和相互矛盾的事情。所以我认为,随着他们继续尝试这样做,他们完成事情的难度会越来越大,”他说。

索博利克说,这是因为这之间存在内在的不协调。

“只要拜登政府坚持这种合作与竞争并存的二元论对华政策,不仅他们的对华政策会步履蹒跚,我们的竞争地位也不会取得应有的进展,”他说。

库珀:没有其他的替代方案

对于拜登政府既把中国当作最大竞争对手又要与之合作提出的批评,美国企业研究所高级研究员扎克·库珀(Zack Cooper)在接受美国之音采访时这样回应:“我不认为有任何替代方案,我想这会是我的论点。显然,目前对中国采取合作的方式、一个全面合作的方式可能行不通。”

 

这位前白宫国安会官员认为,当拜登团队中的许多人在奥巴马政府执政时,他们尝试了一种主要是合作的方式,但当时似乎行不通。 因此,没有太多理由认为它现在会在更加自信的习近平身上奏效。另一方面,完全对抗的做法是弄巧成拙的。这将使美国失去我们在亚洲及其他地区的许多盟友和伙伴。

“所以,我认为现实情况是,这种关系将包含竞争的元素和合作的元素。问题是,我们真的把这二个元素的比例搞对了吗?我认为拜登团队面临的另一个挑战是以美国人民能够理解和支持的方式阐明这一战略。我不确定他们做到了这一点,”他说。

库珀认为,很多美国人都想要一个更清晰的叙事,而这种合作与竞争的结合有点太复杂了,很多人无法理解。在他看来,拜登政府对竞争与合作的拿捏程度距离理想状况不是那么远,但他认为他们在这个问题上的政治工作还有待改善。

帕特里夏·金:美对华政策应设计多重元素

布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心兼东亚政策研究中心外交政策研究员帕特里夏·金(Patricia Kim)在一次研讨会上谈到美中关系时也表示,美国的对华政策应当涉及竞争、必要时对抗并在有共同利益领域进行合作的多重元素。

“我认为,这是一个非常现实的构想。坦率地说,它可以用来描述任何关系,无论你是与友好国家还是与对手打交道,你总是有相互冲突的利益,也有共同的利益。这是生活的事实,”她说。

但帕特里夏·金说,美中关系中最糟糕的情况显然是陷入一场双方都不想或从中受益的战争。

“当然,全世界现在关注的就是台湾海峡。我们看到中国在该海峡的军事活动不断增加,美国领导人和台湾领导人面临越来越大的压力,要求他们采取更多行动来对抗中国的压力。这正在导致紧张局势的升级。因此,在台湾海峡卷入一场战争对所有参与方来说都将是毁灭性的。这是我们真正需要避免的事情,”她说。

拜登政府的对华政策需要“道路修正”?

她和她的同事呼吁拜登政府对它的对华政策进行“道路修正”(course correction)。在他们看来,美国决策者所面临的问题不是他们是否应该对中国采取“更强硬”还是“更软弱”的姿态,而是如何采取一个更明智的做法来更好的保护美国的核心利益。

他们在报告中提出了一系列的建议,包括巩固美国未来十年的技术领先地位、在中国周边为美国利益建立更有利的环境、与中国建立更持久和更有成效的关系、扩大降低风险的视角等。

这些建议的共同主线是,美国的政策应该以美国的长期国家利益以及中国与这些利益的关系为依据。报告总结说,“在今后的几十年里,中国将在世界舞台上拥有巨大的潜力,可以做好事,也可以做坏事。一种更加以利益为导向的方法将使美国的伙伴们相信,美国的对华政策是围绕着一个连贯的案例理论组织起来的,而不是简单地对中国的举措做出反应,也不是受无休止地追求国内政治得分的指导。”

索博利克:应看清中国的真面目

美国外交政策委员会研究员索博利克对拜登政府的建议则是,美国必须选择一条道路并在那里将你的影响最大化。他认为,美国应该看清中国的真面目,即它绝对是一个竞争对手,而且也是一个敌手(an adversary)。

“中国共产党是一个难以置信的威胁。与他们对我们的盟友和美国人民构成的威胁相比,我们与他们的任何共同利益都相形见绌。但只要拜登政府试图在同一时间做太多的事情,我们的对华政策会有一些亮点,但也会步履蹒跚,并有可能成为它本应该样子的一个阴影。所以我希望政府能认识到这一点并重新调整,”他说。

他补充道,目前没有任何迹象表明他们会这么做。

辛格尔顿:把与北京的竞争误认为是目的

华盛顿非党派智库捍卫民主基金会(FDD)的高级研究员克雷格·辛格尔顿(Craig Singleton)认为,当前美国围绕中国的辩论——具体体现在拜登政府最近发布的国家安全战略中——有不必要的重复以前的辩论的风险。

“西方领导人和政策制定者把与北京的竞争误认为是目的,而不是手段,回避了界定西方对中国的最终理想状态的艰苦工作,”他对美国之音表示。

他还认为,华盛顿目前的做法依据的是一个正在快速消退的单极世界时期,而不是即将到来的多极时刻的可能性以及这种秩序将带来的负担分摊的所有机会。

以民主与专制划线疏远合作伙伴

在他看来,更糟糕的是,白宫以民主或专制区分世界各国,让它们相互对立,这种做法有可能疏远志同道合的合作伙伴,而这些合作伙伴可能不是无懈可击的民主国家,但与华盛顿一样对中国的好战感到关切,并对把比较陈旧的基于规则的秩序进行更新而不是推翻它有既得利益。

考虑到美中两国在台湾问题上发生冲突的现实危险,拜登政府一直强调保持沟通渠道畅通的必要性,负责任的管控两国之间的分歧。

拜习首次面对面会晤给关系设置下线,但美中关系仍将面临严峻挑战

11月14日,拜登总统与中国领导人习近平在印尼巴厘岛参加20国集团峰会间隙举行拜登就任总统以来两人之间的首次面对面会晤。双方都把这次会晤称为是“深入、坦率和有建设性的”。

“作为我们两国的领导人,我认为我们有共同的责任表明,中国和美国能够管理我们的分歧,防止竞争演变成靠近冲突的事态,同时设法在要求我们互相合作的紧急全球性问题上进行合作,”拜登在会谈正式开始后的开场白中说。

这次持续了近3个小时的会谈超过了一些专家此前的期待,使双边关系得以稳定下来。除了恢复在一些领域的对话以外,布林肯国务卿将于明年初访华。

美国企业研究所的库珀说,国务卿布林肯的访华将是积极的一步,但拜习会晤以及布林肯的访华等并不意味着美中关系将取得任何重大突破。

他说:“我认为未来几年我们仍将管理美中关系中一系列非常、非常紧张的问题,所以这更多的是为两国关系设置一个下线以确保它不会变得更糟,而不是为关系取得戏剧性的改善做铺垫。”

这位研究美中关系的专家说,由于预期成为众议院议长的凯文·麦卡锡(Kevin McCarthy) 计划在2023年初访问台湾,美国将开始大选的初选程序等因素,台湾问题仍将对美中关系带来严峻的挑战,尤其是在2023年。

 

**2022年美中关系大事记**

2022年2月7日 – 美国商务部把33家中国实体列入“未经核实清单”,其中大多数是电子公司,也有光学公司和政府实验室。该清单与它的“实体清单”和“军事终端用户清单”有重叠。

2022年2月11日 – 白宫公布《美国印太战略》审议文件,承诺向印太地区投入更多的外交与安全资源,抗衡中国在该地区的影响力。

2022年2月16日 – 美国贸易代表办公室向国会提交年度评估报告,称中国没有履行加入世贸组织的承诺及美中两年前签署的第一阶段贸易协议。

2022年3月1日 – 美国贸易代表办公室发布2022年贸易政策议程和2021年度报告,加倍强调与中国的竞争。

2022年3月14日 – 美国国家安全顾问沙利文与时任中国国务委员杨洁篪在罗马举行会晤。

2022年3月18日 – 拜登总统与中国国家主席习近平举行俄乌战争爆发以来的首次电话会议。这也是两位领导人2021年11月举行首次视频会晤以来的第一次直接对话。

2022年3月23日 – 美国贸易代表办公室宣布将恢复对352种被豁免关税的中国产品征收关税。

2022年4月20日 – 美国国防部长奥斯汀与中国国防部长魏凤和通话。这是拜登总统上台以来这两位国防官员之间的首次对话。

2022年4月27日 – 美国贸易代表办公室发表有关知识产权保护和执法的《特别301报告》,继续把中国列入优先观察名单。

2022年5月5日 – 美国国务院更新官网上有关美台关系的“事实清单”(Fact Sheet),删除1979年《美中建交公报》当中有关“台湾是中国一部分”的叙述,同时移除“美国不支持台独”的说法。

2022年5月18日 – 美国国家安全顾问沙利文与中国国务委员杨洁篪进行电话交谈。白宫称,这次对话是两人3月14日在罗马会晤后的后续沟通。

2022年5月23日 – 拜登总统首访亚洲,在东京正式公布“印太经济框架”,并主导“四方”安全对话机制领导人峰会,并明确表示,如果中国入侵台湾,美国愿意军事介入来保卫台湾。

2022年5月24日 – 中国气候问题特使解振华与美国气候问题特使约翰·克里在达沃斯世界经济论坛期间举行会晤,承诺在气候问题上进行合作。

2022年5月26日 - 布林肯国务卿在乔治·华盛顿大学发表有关中国政策的演说。

2022年6月10日 – 美国防部长奥斯汀与中国国防部长魏凤和在新加坡举行香格里拉对话期间首次举行会晤。

2022年6月13日 – 美国国家安全顾问沙利文与中国国务委员杨洁篪在卢森堡举行会晤。这是两人之间今年的第二次面对面会晤和第三次对话。

2022年6月21日 – 去年12月成为法律的《防止强迫维吾尔人劳动法》开始生效。该法律禁止进口来自新疆的产品,除非能够核实这些产品不是由强迫劳动生产的。

2022年7月9日 – 美国国务院布林肯与中国外长王毅在罗马参加20国集团外长会议间隙举行会晤。

2022年7月27日 – 参议院通过了总额高达2800亿美元的《芯片与科学法案》,以振兴美国的芯片制造业,抗衡中国。

2022年7月28日 – 国会众议院通过了《芯片与科学法案》。同天,拜登与习近平进行了两个小时的电话通话,讨论两国之间的合作以及与台湾和乌克兰等有关议题。

2022年8月2日 – 众议院议长佩洛西抵达台湾访问。她是25年来访问台湾的最高级美国官员。

2022年8月5日 - 中国外交部宣布针对佩洛西访台的反制措施,包括取消安排中美两军战区领导通话、中美国防部工作会晤和中美海上军事安全磋商机制会议,并暂停中美非法移民遣返合作、中美刑事司法协助合作、中美打击跨国犯罪合作、中美禁毒合作以及中美气候变化商谈。

2022年8月9日 – 拜登总统签署《芯片与科学法案》。

2022年8月23日 – 美国商务部把中国7家有关太空、航空航天及相关技术实体加入到出口控制名单,严格限制它们获得《出口管理条例》(EAR)规定的商品、软件和技术。

2022年8月26日 – 美国和中国证券监管机构就审计在美上市的中国公司达成协议。

2022年9月23日 – 中国外长王毅在纽约参加联大会议期间与美国国务卿布林肯举行会晤。

2022年10月7日 – 美国商务部对向中国出口先进计算机和半导体实施新的出口管制。

2022年10月12日 – 拜登政府公布国家安全战略,强调深化民主联盟来应对中国与俄罗斯这样的威权崛起。

2022年10月27日 - 美国防部公布最新国防安全战略,称俄罗斯是迫切威胁,中国是最重大的长期安全挑战。

2022年11月14日 – 拜登与习近平在印尼巴厘岛参加20国集团峰会间隙举行拜登就任总统以来两人之间的首次面对面会晤。双方都把这次会晤称为是“深入、坦率和有建设性的”。

2022年11月18日 - 美国贸易代表戴琪在泰国举行的亚太经合组织(APEC)部长级会议期间与中国商务部长王文涛举行会晤,讨论双边贸易问题。

2022年11月21日 - 美中国防部长在柬埔寨出席第九届东盟防长扩大会议期间进行了约一个半小时的会谈,恢复一度中断的高层军事交流。

2011年11月23日 - 美国贸易代表办公室宣布进一步延长中国“301条款调查”中与新冠疫情相关产品的关税豁免。

2022年11月25日 – 中国国务院宣布把95个美国商品的关税豁免延长到明年的5月31日。

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