美国总统拜登(Joe Biden)已表示计划与盟友合作保持对中国施压,但在世界贸易组织(World Trade Organization, 简称WTO),美国的这个对手近年来的主导优势越来越强。

美国连续几届政府对WTO都有不满,并因此采取了诸如阻止WTO最高法庭任命新法官等政策,这在很大程度上削弱了该组织作为贸易争端国际仲裁机构的能力。

而与此同时,中国将自己塑造为WTO及其最高法庭的捍卫者,在该组织内部的地位不断上升。中国也因此得以抵御要求改革经济模式的呼声,其他成员国称这种国家控制经济的模式扭曲了市场。

哈佛大学法学教授、贸易专家伍人英(Mark Wu)说:“在可预见的未来,中国将积极参与WTO的讨论和倡议,不会在谈判桌上作出重大让步。”

拜登团队已经表示,拜登将消除美国对WTO法官任命的障碍,但在他的日程表上,贸易问题可能要让步于疫情应对和美国经济复苏。

来自佛罗里达州的前民主党国会议员James Bacchus说,推迟处理WTO问题会是个错误。他曾两次担任WTO上诉机构、即该组织最高法庭的主席。他说:“世界其他国家不会等着美国。”

中国的影响力已经增强,虽然中国长久以来都有案件在WTO法庭被裁败诉,但有迹象表明这个记录或许正在改善,尤其是在中国挑战美国前总统特朗普(Donald Trump)实施的贸易政策方面。

去年9月份,中国针对美国的案件赢得了里程碑式胜利。WTO的一个小组认可中方指控,即美国政府在2018年6月份和9月份征收25%关税的行为违反了WTO最惠国待遇规则;此规则要求贸易伙伴国之间不得采取歧视性措施。美国正在对这一裁决提出上诉。

Bacchus对特朗普奉行的贸易政策持批评态度,他表示,根据WTO规定,特朗普政府针对中国采取的大部分贸易措施都是非法的。Bacchus预计,中国将打赢其中许多官司。

从奥巴马(Obama)政府开始,美国一直抨击WTO对美方使用某些贸易救济措施的不利裁决,比如美国在贸易倾销案件中计算处罚的方法。美国政府指责WTO法庭越权,从2016年开始阻挠该法庭法官的甄选程序。

特朗普政府认为WTO的争端解决机制亟需彻底改革,因此继续阻挠新法官的任命,使该上诉机构从2019年12月起陷入瘫痪。

“美国反对任何会导致上诉机构继续失职的安排,美国已经详细记录了这些失职行为,”特朗普政府驻WTO大使谢伊(Dennis Shea)在去年6月致信WTO时这样写道,以此反对恢复上诉机构司法职能的努力。

过去10年,中国使用WTO争端解决机制的次数越来越频繁,参与其他案件的次数也越来越多。20年前刚加入WTO时,中国基本扮演的是旁观者角色,而现如今中国已是全球最积极的WTO争端参与者。

自2011年以来,中国政府已提出了13起申诉,而在此之前的10年,中国只提出了八起申诉。自2001年以来,中国作为第三方参与了54%的WTO案件,这一比例是美国的两倍。第三方即被允许影响听证会的非诉讼方。

目前,中国与美国有39起争端,仅次于华盛顿与布鲁塞尔之间的争端数量。这场冲突甚至延伸到了对下一任WTO总干事的持续争夺中,因为中国政府和特朗普政府支持不同候选人。

中国在WTO也遭遇过种种挫折。其中最突出的是北京方面2016年12月提出的利害攸关的申诉,要求结束中国在WTO的非市场经济地位。这个标签赋予中国的贸易对手广泛的权力,只要他们在贸易争端中胜诉,就可向中国征收高达1,700%的惩罚性反倾销税,金额动辄以十亿美元计。

2017年12月,中国派出包括中国驻WTO大使张向晨在内的高级别代表团,出席了在日内瓦举行的评估中国市场经济地位的专家组第一次听证会。张向晨表示,他一般不出席专家组的纠纷听证会。

随后在2019年5月,一项裁定即将做出之际,中国要求暂停上述专家组程序。分析人士表示,专家组当时很可能会否决中国的申诉,重申国际贸易法中一条旨在说明政府控制经济可能扭曲价格的原则。北京方面没有解释暂停程序的原因,中国外交部也不予置评。

尽管遭遇了这些挫折,但北京方面一直将自己塑造为捍卫WTO上诉机构的一股关键力量。中国去年支持欧盟建立一个解决争端的临时程序,美国对此反对,日本没有加入。

这项措施使得WTO成员可以进行上诉案件的审理,直至WTO的上诉法院恢复;这项措施已于去年8月开始组建仲裁员库。这项措施仅适用于参加该上诉机制的成员。自去年4月启动以来,参加该机制的成员已从16个增加到至少23个,其中包括澳大利亚、新西兰和加拿大等美国的伙伴。

在2001年接纳中国加入WTO时,美国和欧盟希望借此推动中国经济政策的全面改革,但中国在这方面的进展不大,中国只希望进行“必要的改革。”

近年来,中国政府在WTO问题上与欧洲的合作更加密切,布鲁塞尔方面已暗示,其推动中国政府做出改变的意愿可能在减弱。

欧盟在去年5月一份关于欧盟-中国贸易和投资的立场文件中表示,如果欧盟把共同倡议的重点放在存在争议的问题上,比如导致贸易扭曲的国有企业补贴,以及强制技术转让对贸易的影响,那将不会产生积极作用。

上个月,中国和欧盟原则上达成一项投资协议,该协议承诺向欧洲进一步开放中国市场,中国还承诺停止强制技术转让,并提高政府对企业补贴的透明度。美国官员对此深感忧虑,认为此协议会帮助中国政府转移要求其进行更广泛政策改革的压力。

习近平将WTO视为中国参与的国际贸易活动的核心,他在2017年表示,WTO对于推动中国从贸易大国向贸易强国转变至关重要。

前中国贸易谈判代表、政府智库机构中国世界贸易组织研究会(China Society for WTO Studies)现任副会长霍建国称,对中国来说,WTO改革是一场复杂艰巨的多边博弈,任重道远。霍建国称:“我们应当充分揭露美国在WTO改革问题上的狭隘意图。”