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拜登政府或将开创中国对美直接投资新时代

王英良:政策真空期意味着中美双方都有较大的回旋余地,双方都可以借助一定的契机开拓“机会窗口”扩大合作机遇。

经过复杂的政治斗争,民主党候选人拜登最终获得绝对优势成为美国第46任总统。尽管在政治上取得了胜利,但拜登面对的却是特朗普留下的“烂摊子”。拜登上任第一天一口气签署了破纪录的17项具有法律同等效力的总统行政命令,重点包括重返巴黎协议、停建美墨西边境墙、撤销富有争议的“Keystone XL”管道建设许可、结束针对穆斯林和某些非洲国家的旅行禁令等。这些措施意味着拜登急于颠覆特朗普“政治遗产”开启新的时代。从现实看,美国目前复苏乏力,因新冠疫情导致失业率攀升,贸易受阻,社会贫富差距进一步拉大;疫情带来了极高的死亡人数,阶层分裂对峙内卷,体面的工作越发稀缺,社会民众充满了挫败感和对现状的不满。拜登政府不得不审慎地设计国内外政策,而国内政策的核心在于疫情治理以及提振国民经济重拾国民信心。

一切事情首先从“人”开始。在内阁经济团队组建上,拜登很注重人选的筹备。塞西莉娅•劳斯成为美国历史上第一位担任经济顾问委员会主席的有色人种女性;妮拉•坦登成为美国历史上第一位担任行政管理和预算局局长的有色族裔女性;美联储史上首位女主席珍妮特•耶伦成为美国历史上第一位女性财政部长。可以看出,拜登有意突出女性在高级政务官僚中的地位。另外一个重要考虑是,推崇部分女性精英,可以相对进行独立决策,实施多元化人事安排减少来自社会面上可能对拜登政府实施性别歧视或种族歧视的指责,同时用女性新人可回避男性政治精英长期固化所形成的社会资本藩篱,与特朗普内阁普遍是白人男性形成鲜明反差,这表明拜登对“特朗普经济学”坚定革新的姿态。

拜登所面对的危机犹如2008年奥巴马第一任期所面对的经济与社会危机,甚至有过之无不及。所不同的是,目前美国金融机构强劲,尚未有系统的金融风险。与奥巴马在当选后提出大规模(7870亿美元)经济刺激计划类似,拜登拟推出1.9万亿美元经济刺激计划,该计划包括向每个美国人直接支付1400美元,将最低工资提高到每小时15美元,向各州和地方政府提供3500亿美元,让幼儿园和学校在新政府上台100天内复课等等。而这些纾困手段从理论上讲会造成一定的通胀压力、货币泡沫以及贬值。

拜登在经济上需要处理的棘手问题包含三大板块:迅速控制住疫情,为经济发展奠定秩序及基础;刺激经济发展,与各州政府协商救援与联邦拨款措施;逐步瓦解特朗普在国内外经济的“遗留”。在投资领域,特朗普限制中国投资的手段主要包含立法、行政命令、极限施压、金融剥离、重点打击业已取得市场成功的中资公司等。随着长期不断地高压,可以说特朗普政府的极限施压已经探底,是否会反弹,取决于拜登政府对华政策设计,以及中国政府会否介入或影响拜登政府的对华经贸战略设计。但有一定是肯定的,由于特朗普对中国跨国公司的严厉制裁,业已造成中美两国关系的深度冲突,中美两国无论国家层面还是社会层面都已经认识到中国对美直接投资关系不能再这样继续下去。

在美国如此庞大的纾困计划下,拜登大概率会如近几任总统所做的积极号召“制造业回归”以缓解就业压力,提振实体经济,以此逆转美国含有重要技术的产业不断地转移到国外尤其是中国这一趋势。同样,在“政党分肥”遗风不减的现实下,拜登需要将纾困资金重点投向“票仓州”,以使这些州对拜登以及民主党保持基本的“政治忠诚”。目前,中美投资关系具体政策走向不明,但这对中美两国来讲都是一个机会。

对美国而言,可以借助这一政策真空期,重新设计适宜疫情这一特殊背景下的外国投资安全审查规范,疫情为原本严苛的外资审查有望提供松动的契机。环顾世界,中国是全球疫情下唯一实现经济正增长的大国,重新制定吸收中国投资对美国来讲具有现实性;重新评估特朗普对华政策对中美投资与经贸关系的实质性损害,为制定新的外资政策提供决策参考有其紧迫性。政策真空期意味着中美双方都有较大的回旋余地,双方都可以借助一定的契机开拓“机会窗口”扩大合作机遇,尤其可以考虑寻求一定的时机延续民主党此前与中国政府进行战略与经济对话、BIT谈判所达成的成果。可以重启BIT谈判,并在新的环境与背景下在关键领域达成新共识形成历史性突破。

但有一点,“一朝被蛇咬,十年怕草绳”,由于特朗普执政四年的政策惯性依然存在,美国社会“反华主义”有一定的基础,中国社会的“反美主义”有上升为“民族主义”的风险。中美关系“雨过地皮湿”,虽然没有到“积重难返”的地步,但两国之间的怨恨与不满已经导致中美关系积弊深重,相互之间缺乏政治信任,中国政府目前对一切消极的信号都保持敏感和警惕。并在中欧直接投资协议以及国内法规建设上积极突破,不对拜登政府有不切实际的奢望,并为随之可能到来的最坏变局做准备。

但是,商业与政治的边界是始终存在的。美国巨大的市场、相对完善的法制、独特的产权保护、高素质的员工都是吸引中企持续不断对美投资的关键。由于疫情严重阻碍了市场流通,资本的转化周期变缓,众多的企业面临庞大的负债,经营难以为继,这为中资企业再次规模性进军美国收购市场提供了新的商机。美空前庞大的经济刺激计划为中国广大企业提供了新的投资契机。在2020年随着中国经济持续保持增长,中国将在经济总量上更加接近美国,全年贸易的增长以及顺差的存在意味着有更多的外汇资本可供对外投资。在做对美直接投资的战略设计之际,以下因素值得中企和中国政府考虑。

中国宜采取“纯商业性”的投资,减少政治风险。拜登上台其实对中国对美直接投资是一个良好的契机。中企经历过奥巴马与特朗普两个不同执政理念、不同党派风格的美国元首。12年的历程,中企是否是美国国家安全的威胁?是否是“特洛伊木马”?是否能够助推美国经济的发展?已经有了现实的正反两方面对照,何去何从?美国政商各界精英应该心知肚明。但美国的安全审查是刚性的,中国企业要注重在对美直接投资之前先“自查”,尽量避免投资“军民两用技术”领域,避免投资CFIUS所禁止的项目,对标FIRRMA的最新规定,如此以“商业性”的标识对美进行投资。

中国要优化对美投资,关注投资新方向。中国企业投资要对标美国的国家利益,从美国安全与利益角度审视己方投资的可行性。积极从本国具备优势的项目比如基建、绿色、可持续投资等方向进行准备。在新冠疫情下,公共健康/生物医药产业/病毒智能识别产业已成为都是重要的投资方向。对这些产业的投资既可以推动美国相应领域的就业又可以夯实美国制造业和服务业,刺激中美贸易的发展,同时可以获得美国风投机构以及各类基金的支持,可以说存在较好的对接前景。

中国企业可更多地履行企业责任、服务社区。新冠疫情给美国众多的社区造成重创,中国企业作为社会组织有义务履行一定的社会责任。比如,对社区进行捐款,保障雇佣人员的健康,为社区提供基本的防疫“公共物品”,有条件的企业可以从事一定的国际物质协调等。

中国政府要积极提供相应的支持保障。中国要看到中美关系正处于从“战略合作”向“战略竞争”的转移过程中。美国担心中国从潜在的“对手”成为现实的“赶超者”,美国谨慎地维系着自身的霸权优势,担心中国通过直接投资来吸收美国的先进技术,转而将技术输回国内发展军事优势,或从事“工业间谍”活动威胁美国国家安全。在美国基本构筑好了“围剿”和“非法化”中国特定敏感型投资的背景下,中国“国家自主性”必须得到发挥。全球经济目前已经出现远离“自由主义”和“守夜人政府”的治理模式。在国家权力的护持下,拓展商业利益,政治与经济相互依恃以求拓展国家利益的趋势越发明显。

中国企业要注重合规建设,关注自身“合法性”。中国企业要注重自身合法性建设,这集中表现在税务、审计、金融、法务、劳工权益等方面要契合美国联邦与各州法规。从风险预防角度讲,由于目前政策依然处于不明朗期,所有在美的存量企业都值得以特朗普对中国直接投资的限制措施为参照做好周全的应变准备,实施投资多元化,并借助中欧直接投资协议,积极扩大投资多元化,减少对美国市场的单一依赖,实施风险对冲设计。在面对新政府施加的可能违反美国宪法的制裁之际,中企不应再忍气吞声,而应该相互支援,抱团取暖,坚决用法律手段维护自身权益。

尽管拜登还没有明确设计如何对待中美双向直接投资,但可以肯定的是既有的美国政府一贯奉行的“福利汲取”与控制“合法性赋权”的理性政策将会得到延续。只是在“福利”与“国家安全”之间寻求更好的平衡点,推动中美协调共赢。

一些信号,比如拜登政府正推动商业签证的松动、重申多边主义等,正预示着中美投资新时代正在到来,届时中国跨国公司有望成为美国每一位普通民众的“新邻居”。

(注:王英良,复旦大学国际关系学博士研究生,主要研究中国对美直接投资。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱[email protected]



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