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拜登政府的中国留学生政策展望


刘裘蒂:一般预期,拜登政府将对移民和签证限制采取相对宽松的立场。这是否将促使更多的中国学生奔向美国?

拜登赢得美国总统大选,给陷于泥沼的中美留学行业带来很大的振奋。一般预期,拜登政府将对移民和签证限制采取相对宽松的立场。这是不是代表中国学生应该赶紧收拾行李奔向美国?中国学者是否未来四年可以在美国免于“猎巫”行动?

美国司法部国家安全部负责人约翰•德默斯12月2日于阿斯彭智库主办的讨论会中表示,特朗普政府的司法部针对从事工业和技术间谍活动的中国人发起了多起调查和刑事诉讼,导致有1000多名中国研究人员离开了美国。另外,美国国务院在9月撤销1000多名有军方背景或威胁美国国家安全和知识产权的中国研究学者签证,合计共有超过2000多名中国学者成为美国政府的打压对象。

特朗普上台以来出台了一连串政策,使国际学生更难获得学生签证,中国学生在入境和出境时都可能受到刁难。美国在2019年对研究任何涉及国家安全技术的中国学生实行签证限制,在2018年将高科技领域的中国研究生签证期限从五年缩短至一年。

美国移民和海关执法局7月宣布将驱逐在疫情期间仅参加在线课程的国际本科生。哈佛大学和麻省理工学院起诉美国政府,并获得美国200多所大学的联署支持,迫使移民局撤销这个法令。但与已入学的国际学生不同,新的国际学生将无法到美国接受完全在线的学习课程。如果就学学校由于疫情,从面对面或混合模式过渡到在线模式,新生则不会因此被驱逐。

特朗普在5月以行政命令宣布限制某些与中国军方有关联的中国学生和学者入境。特朗普政府在6月发布法令,到年底为止暂停发放新的H-1B、J和其他类别的工作签证。

美国国土安全部在9月提出一项新规定,供公众反馈,考虑中的规定将学生签证的有效期限制为四年,来自签证逾期滞留率达10%的国家或者美国国务院认定的“支持恐怖主义国家”的学生将被限制为两年。

美国学生签证数量的萎缩

根据美国国际教育研究所的数据,经过几十年的增长后,国际学生招生在过去两年中一直停滞不前。美国国务院的数据显示,在过去的四年中,F-1学生签证的签发数量逐步减少:F-1签证的发放量从2016年的502,214张,降到2017年的421,008张,再降到 2019年的388,839张。

中国已连续10年向美国输出了最多的国际学生:2019年在美国注册的本科、研究所、非学位和学后实践训练(OPT)项目的1,095,299名国际学生中,有369,548名来自中国。但由于疫情影响,以及特朗普政府的政策,今年4月至9月,拿到美国F-1学生签证的中国留学生仅有808人,比美国在去年向中国留学生发放的90,410张签证减少了99%。

除签证问题之外,美国永久性就业机会的障碍,也是一些学生不选择到美国留学的原因。

大多数国际学生都是以F-1签证来到美国。毕业后,有些人会选择申请学后实践训练(OPT)计划,可在其主要研究领域工作长达12个月。拥有科学、技术、工程或数学(STEM)学位的学生可以将他们的OPT延长到24个月之久。希望留在美国就业的学生在OPT之后可以通过雇主申请H-1B工作签证。目前中国学生在申请F-1签证和H1-B工作签证方面都面临挑战。

根据新东方教育集团的2020年度报告,英国已首次取代美国成为最受欢迎的研究生学习目的地,部分原因是由于英国放宽了工作签证政策,毕业生现在有资格获得两年的PSW学后工作签证。

拜登将理性看待中国留学生

拜登政府将以较理性、符合事实和数据的方式来分析学生签证政策。根据国际教育工作者协会的数据,国际学生在2018-2019学年为美国经济贡献了450亿美元,并提供458,290个工作岗位。

美国国家学生计数研究中心和10个高等教育协会对700所学校进行的调查结果显示,新冠疫情下,今年美国大学新生和国际学生的秋季入学率分别下降了16%和43%。在生源紧缩的情况下,学院从学费、食宿和体育方面得到的收入也下降,同时应对疫情的费用激增,包括提供在线上课的设备、新的清洁和卫生隔离设施等等。结果是加剧了近年来美国大学已经出现的财政危机,这意味着美国大学将会期望借着疫苗的出现,重新积极推进国际学生的招生。

拜登竞选政策纲领中的“确保我们作为移民国家价值观的计划”,并未特别讨论大学入学政策。他表示将增加“永久性、以就业为基础的移民签证数量,并建立机制在美国高失业率时期暂时减少签证数量”。

拜登认为,如果美国培育了高级人才,却让他们被其他国家猎聘,这会损害美国的经济竞争力,因此支持外国学生在美国拿到博士学位时应获得绿卡。

面对技术转移和国家安全问题,拜登政府也会平衡地考虑如何保持美国在创新领域的学术优势。

保尔森研究中心旗下的马可•波罗智库今年6月发布的研究报告显示,如果没有来自国外的研究人员,美国在人才方面的领先优势可能会大大降低。美国机构雇用了全球将近60%的顶级AI研究人员,大约是中国(10.6%)或欧盟(10.2%)的6倍。

但美国机构发表的顶级研究论文作者,有三分之二是在其他国家接受过本科教育的科学家。在美国公司和机构工作的国际研究人员中,大多数是到美国研究所就读的,其中最大的份额来自中国(27%)。

马可•波罗智库研究的样本包括应届毕业生、职业中期研究人员和资深研究人员的组合,综合反映所有这些组别的平均趋势。

2018年和2019年的数据显示,中国是全球顶级AI人才库的最大来源国,全球有近三分之一的顶级AI人才在中国完成本科教育。在全球所有大学中,清华大学在培养大学生进行顶级AI研究方面遥遥领先。

但在接受本科教育之后,目前中国研究人员中只有34%留在中国,而大约56%在美国。在美国完成研究生学习后,有88%的中国研究人员选择留在美国工作,只有10%返回中国。

根据乔治敦大学安全与新兴技术中心发布的一项研究报告,截止2018年底的数据显示,每10名来自中国的博士生中,有9名毕业后至少在美国呆了5年。

保尔森研究所美中关系研究员马特•希恩认为,没有一定的标准可以用来权衡两者之间的利害得失:一边是基于国家安全顾虑的损失,另一边是中国研究人员对美国研究系统的贡献。“鉴于中国学者对人工智能研究的贡献高达三分之一,很难想象迄今为止我们所发现的中国学者间谍案会超过他们的研究贡献。”

拜登如何逆转美国的留学环境

在拜登政府的领导下,美国的留学环境将更具吸引力,不但签证政策将较为稳定,对于国际学生将采取较为开放的态度,对新冠疫情的管控也将更为系统化。

目前已经有国际教育支持者呼吁拜登政府放宽对中国学生的签证政策,申明美国有意欢迎来自中国的学生,可能采取的行动包括:取消特朗普政府对签证资格和期限的一些限制;扭转有关削减学后实践训练OPT的信号;以及发出明确的信息表示国际学生在美国受到欢迎。

新冠疫情的控制也将影响中国家长和学生对于美国求学的评估。由于拜登上台后准备推行全国戴口罩100天的运动,在春末夏初,新冠疫苗在美国将有广泛的免费接种计划,2021-2022学年的秋季入学应该会提供更为安全的校园环境。

中国大学辅导员组织在今年7月对650多名学生进行的调查显示,有29%的学生原本打算在美国学习,但正计划转往他国申请,其中有85%的学生认为美国抗疫不力是主要考虑,而49%的人将签证限制视为头号阻力。

如果拜登当总统,可能会撤销几项对国际学生产生负面影响的行政命令。他已承诺推翻特朗普禁止来自一些穆斯林国家的人进入美国的禁令。即使特朗普离任前颁布关于限制国际学生在美国停留时间的规定,拜登上台后可以撤销相关规定。

对中国学生的“警戒”

拜登上台,是否意味着这些年美国政府和社会对中国学者和学生的“警戒”即将消失?我认为,知识产权保护和国家安全方面的辩论将会持续。不论国籍,任何学生想要在研究或学习的过程中,把具有国家安全或商业机密价值的信息或技术带到外国,都将继续受到审视。但拜登政府将采取较为理性和事实为主的策略,避免基于来源国或种族的一刀切歧视。

司法部和联邦调查局应该会继续关于知识产权和商业秘密盗窃的调查,中国研究人员同时拿到美国和中国政府赞助也仍然是敏感问题。这些对研究所的学生和访问学者的影响较大,对本科生或中学生的影响应该很小。

拜登12月3日接受美国有线电视新闻网(CNN)采访时表示,他任内不会干预司法部的运作,以维持司法独立不受政治干预,这暗示新任司法部长将会决定调查中国学者的力度。美国司法部目前有所谓“中国方案”的一系列专项调查,2020年期间,涉及中国学者在美国大学和实验室活动的起诉显著增加。

司法部声称其提起的所有经济间谍诉讼中,约有80%的受惠方是中国,而且在所有商业秘密盗窃案件中,约有60%与中国至少有某种联系。但起诉并不等于定罪,拜登政府应该审视定罪率和其他相关数据来评估是否有针对华人的“过度执法”,并借此制定未来调查和执法的方向。

美国联邦调查局局长克里斯托弗•雷7月7日在保守派智库哈德逊研究所的演讲中表示,虽然并非针对中国人和美国华人,“我们现在已经达到联邦调查局每10个小时就要立案调查一宗与中国有关的新情报案件的地步。在目前全美范围内进行的近5000件联邦调查局反情报案件中,几乎有一半与中国有关。”

到6月为止,美国国立卫生研究院正在进行的一项调查结果,已经造成54位科学家辞职或被解雇,主要因为这些研究人员在拿了国立卫生研究院研究资助的同时,并未披露与外国政府的财务关系。迄今为止,美国国立卫生研究院已调查的189位科学家中,有93%未披露的资助来自中国。

基本上,所谓的千人计划的“诅咒”,并不会因拜登上台而销声匿迹,主要出于对利害冲突与信息披露的考虑,中国学者不能对美国和中国的工作和研究赞助“两边通吃”。但拜登政府内部会对国家安全议题和正常无害的学术交流之间的边界进行辩论,然后制定未来的方向。大学本科以下的中国学生入学应该复苏较快。

中美必须协调互惠平等的学者待遇

美国外交政策全国委员会总裁、前美国国务院中南亚事务副国务卿苏珊•埃丽奥特12月2日在《南华早报》举办的中国论坛中表示,拜登上台后中美两国政府应该就双边签证开诚布公地对话,使双方的商务人士、学生和新闻工作人员可以正常互访,而不是陷入以牙还牙的报复陷阱。

美中贸易理事会主席克雷格•艾伦也在论坛中指出,近年来不仅仅是美国对于中国学者的来访收紧,中国对于美国学者的限制也在加深,包括对于档案资料的研究,因此双方必须重新梳理互惠公平的学者待遇。

美国外交关系委员会高级研究员爱德华•奥尔登认为,在特朗普上台前,中国和美国都在国际教育方面下了赌注,美国认为加码吸收中国学生对美国本身有利,而中国认为这些出国的学生可以吸收到美国尖端的科技知识。拜登政府上台后,首先必须权衡中国学者对美国尖端科技的贡献,以及把这些知识反哺中国的可能性,这两者之间的得失。

这些问题也因为海量中国学生和学者专注于STEM领域,无形中卷入中美科技竞争的漩涡,而变得更为敏感。我认为,美国其实相对欢迎中国学生在美国学习人文、社会、法律和政治学科,整体而言,中国学生必须摆脱“美国技术的搬运工”的负面形象,在美国学习期间更深地融入校园的学习环境和与其他群体的师生互动,成为中美关系的正面使者。

(注:本文仅代表作者个人观点。责编邮箱[email protected]

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