美国候任总统拜登的过渡团队将其雄心勃勃的施政理念归纳为一句话:“重建美好”(build back better)。这既是对特朗普政府积极削减联邦机构权力的认可,也透露出拜登政府对大规模“新政”式刺激计划的偏好。

在对高科技巨头的同仇敌忾已成为民主、共和两党共识的今天,“重建美好”对美国科技业及未来的监管机构又意味着什么?以下是新一届政府及其顾问已表示将优先考虑的五大科技问题,它们可能会对几乎所有美国人产生影响。

230条款:小条文,大影响

1996年颁布的《通信规范法》当中的第230条可谓成就当今互联网产业的法律基石。没有它,就没有Facebook、Twitter、TikTok、YouTube、Discord和Twitch的今天。第230条款的核心内容就是,互联网公司无需为用户在网上的所作所为承担责任。

在网上服务仅被用于创建虚拟榜单和电邮列表的时代,这种“免责”的做法无可厚非。然而,互联网世界已今非昔比,许多互联网平台已加入了功能强大的人工智能算法,甚至可以决定用户能看到哪些内容。对此,民主、共和两党的批评人士指出,既然互联网公司可以人为控制用户看到的内容,那它们也理应为用户能够看到、以及无法看到的内容承担责任。

美国总统特朗普近期曾威胁要否决一项国防开支法案,除非其中包含推翻230条款的内容。候任总统拜登也曾在12月份表示,230条款应该被“立即废除”。

这并不意味着特朗普与拜登在这个问题上的看法完全一致。美国竞争企业研究所(Competitive Enterprise Institute)下属科技与创新中心主任杰西卡·梅卢金(Jessica Melugin)指出,在共和党看来,社交媒体公司以230条款作为掩护,对网络上的政治言论进行审查;而对于民主党来说,则希望对230条款进行调整,以追究社交媒体对虚假信息传播的责任。

梅卢金谈到,尽管围绕废除230条款的讨论日趋激烈,但国会似乎无意通过立法方式对其进行修改。假如国会真的采取行动,我们或许会看到某种形式的折中方案,这种方案下,230条款的免责范畴会缩小。三名共和党参议员近日就提出了这种方案。

布鲁金斯学会(Brookings Institution)研究员艾利克斯·恩格勒(Alex Engler)一直在研究高科技对治理的影响。他表示,拜登政府或许会制定新规,限制某些内容在社交媒体上快速传播,同时对那些呈病毒式传播的内容发出警告——而快速传播往往是虚假信息的特点之一,这些举措可能得到两党的一致支持。为减缓美国大选相关的虚假信息快速传播,Twitter就曾在2020年10月尝试过类似举措。

特朗普政府曾要求美国联邦通信委员会(Federal Communications Commission,简称FCC)对230条款重新进行解释,但布鲁金斯学会的其他学者认为,对法律运作方式的任何调整都必须由国会决定,而不是FCC,对此,竞争企业研究所的梅卢金也表示赞同。

网络中立:一场事关网络竞争的争战

网络中立性原则是指,在数据传输速度问题上,互联网实体基础设施应对所有数据一视同仁。这条原则一直以来都被互联网先驱、活动人士及谷歌(Google)、Facebook等大型科技企业奉为金科玉律。在他们看来,这一原则对于培育创新和维护公平的网络竞争环境至关重要。他们指出,如果没有网络中立性原则,美国的网络服务供应商(其中许多实际上都是地方性垄断企业)可能会关照自己的服务,而在为竞争对手提供服务时,则会收取额外费用。

举例来说,美国电话电报公司(AT&T)为数百万美国家庭提供网络服务,如果没有网络中立性原则,该公司可能会折价推销其自己的HBO Max服务,而作为AT&T竞争对手的Netflix和Disney+若想让用户收看到自己的节目,则需要额外多付费。由于网络中立性原则被削弱,AT&T移动端已经推出“零资费”计划,取消了HBO Max用户的数据流量上限。

对网络中立性原则的破坏要追溯到2017年,在阿基特·帕伊(Ajit Pai)担任主席期间,由共和党控制的FCC向奥巴马时代制定的一系列网络中立法规“开刀”,削减了它们的效力。FCC当时宣称,由于这些法规的存在,消费者的选择不仅减少,而且某些情况下,支付的价格还要更高。但一些对帕伊领导下的FCC持批评意见的人却坚称,此举恰恰产生了适得其反的效果。帕伊即将卸任FCC主席。

网络服务提供商一直宣称,它们绝不会通过限制竞争对手的网络服务传输速度来降低自己的服务质量。但网络中立原则的倡导者表示,自2017年该原则效力遭到削弱以来,宽带及无线服务供应商做出了不少调整,如推出“零资费”计划,以及对超出流量上限的用户额外收费,这些都清楚地表明,在特朗普时代,美国网络服务供应商对网络中立原则的侵犯有恃无恐。

网络中立性原则在帕伊执掌FCC时期所受到的影响还关系到数字鸿沟的弥合。帕伊在位期间,将扩大乡村地区的宽带接入作为FCC的优先任务之一,他信誓旦旦地说,网络中立性的终结代表着自由市场原则的回归,宽带服务价格将由此降低。梅卢金表示,疫情期间大量美国人以“网”为生,在网络流量压力陡增的情况下,美国的宽带服务还能保持正常运转,说明这些政策还是起到了作用。

为恢复网络中立性,拜登政府将可能出台一系列新政,包括废止“零资费”计划,以及对网络服务供应商向Netflix和Youtube等内容提供商收取内容分发费的做法进行审查,不过,类似举措可能要等到“总统就职日”后很久才会付诸实施。FCC目前有四名委员,民主党与共和党各占两名。假如共和党继续掌控参议院,那么拜登对第五位委员、也就是FCC主席的提名人选也许会被搁置数月之久。研究机构New Street Research的政策分析师在12月份指出,这种一拖再拖的局面可能会使FCC在制定法规的过程中寸步难行,同时还会导致为无线网络发放更多频段等两党议题陷入僵局。

人工智能:强大的双刃剑

人工智能算法对我们生活的影响已渗透到更多领域,从哪些人被聘用、哪些人更容易买到房,到哪些人继续坐牢、哪些人获得能救命的医疗保险,无一不受到人工智能算法的影响。

“如果人工智能要破坏那些对我们起到保护作用的现行法律,比如公民权保护法或是确保住房公平的法律,其实并没有大多数人想得那么难。”纽约大学教授梅瑞迪斯·布鲁萨尔(Meredith Broussard)谈到。她也是一名数据科学家,她建议对这类算法进行审查。

特朗普执政时期,对人工智能的监管几乎未曾在联邦层面引起关注。至于拜登政府在此问题上有何打算,考虑到人们对人工智能在生活中日益扩大的影响还缺乏全面深刻的认识,因此答案还不好说。

布鲁萨尔指出,如果国会或监管机构开始关注人工智能的监管问题,希望对其现有以及未来一段时间的做法加以指导,他们可以借鉴现有的监管模式,美国的一些州在这方面已经率先试水。经过数十年法律及规章制度的不断演进,企业和政府的歧视性做法或是不良行为已经被贴上了“违法”标签。有些情况下,监管部门可以将现行法规应用于这些实体使用的算法上。就比如2019年时,纽约州总检察长曾表示,寿险行业的反歧视法同样也适用于算法领域,而这些都属于联邦政府无需通过国会便可自行决定的问题。

对华政策:接棒特朗普

特朗普在任时,中美贸易关系长期形成的紧张气氛显露无遗,而科技领域体现得更是明显。新美国安全中心(Center for a New American Security)的助理研究员艾莎·卡尼亚(Elsa Kania)谈到,中国领导人本已怀疑美国政府的目标是遏制中国的经济和军事力量,而特朗普政府的行动使中方更加确信这一点,早有苗头的对峙趋势因而大大加剧。

卡尼亚指出,随着拜登政府即将上任,外界倾向于相信美国正翻开新的一页,或是一切将推倒重来,但她认为,过去四年对中美关系未来的影响或许还将持续。

特朗普政府已禁止对华出口美国所产的高科技制造技术,这实际上阻止了中国电信设备巨头华为(Huawei)在高级智能手机生产领域参与全球竞争,同时也使得它在推出5G网络的竞赛中困难重重。随后,出口禁令进一步扩大,中国最大的微芯片制造商中芯国际(SMIC)也被纳入禁令名单。

考虑到中国一贯奉行贸易保护主义,加上知识产权侵权现象屡禁不止——共和党与民主党在这一点上已达成广泛共识——几乎没有证据表明拜登政府迫切想要大幅调整特朗普在此问题上的政策。而无论由谁掌权,中国或许都会延续目前的做法。

“中国正竭力想在技术研发领域实现自主独立。”新美国安全中心的卡尼亚说。至于被禁止对华出口的美国技术,尽管中国现在还很难拿出自己的替代产品,但中国政府正投资数十亿美元,希望将来可以实现技术自主。

卡尼亚指出,但对于TikTok、微信(WeChat)这类中国社交类应用程序来说,则是另一码事。特朗普政府似乎已无意再迫使TikTok的母公司出售旗下的美国业务,加上2020年10月时,一位联邦法官也否决了特朗普试图颁布的微信禁令,称没有充分证据表明微信对美国国家安全构成了威胁。无论是阻击TikTok,还是封杀微信,都要耗费不小的精力和政治资本,拜登政府或许更愿意把力量用在其他地方。

美国企业研究所(American Enterprise Institute)的经济政策分析师兼研究员詹姆斯·佩索库基斯(James Pethokoukis)谈到,随着对华关系越来越紧张,受益的可能是政府的研发支出,而这正是无数基础创新的源泉,随后这些创新又将被美国企业利用,进而实现商业化。美国企业研究所在两党间保持中立,但通常被视为政治保守派。

佩索库基斯还指出,无论拜登政府将哪些问题置于重中之重,应对气候变化也好,把美国打造为高技术移民眼中最具吸引力的目的地也罢,抑或是将研发领域的税收减免作为一项永久性计划加以实行,只要打上“有利于美国同中国在全球展开竞争”的标签,那么当拜登政府向美国民众和国会兜售这些想法时,也许都会更容易过关。

奥巴马时代的遗产

布鲁金斯学会的恩格勒谈到,尽管一些与科技相关的机构和政策始于奥巴马时期,但在特朗普执政期间基本得到了延续。举例来说,为提高乡村地区竞争力而于近期开始架设的私营5G无线网络就是奥巴马在任时的成果,当时FCC根据需求发放了更多无线频段。

另一家机构——美国数字服务部(U.S. Digital Service),也是在奥巴马任上的2014年组建,其初衷是改进联邦政府的网站及技术,以更好地提供联邦服务,在最近应对新冠疫情的行动中,该机构就发挥了重要作用。此外,拜登团队在为确保权力顺利交接而成立的“机构审核小组”(Agency Review Team)中也提到了美国数字服务部,表明该部门将在新一届政府中继续发挥重要作用。

与过去四年特朗普执政时相比,奥巴马在位时美国政府与高科技巨头的关系要融洽得多。在为拜登和副总统卡马拉·哈里斯(Kamala Harris)胜选出过力的人中,有许多都有科技行业背景,其中一些至今仍就职于美国顶尖科技公司,包括谷歌母公司Alphabet、Salesforce、Facebook、爱彼迎(Airbnb)、数字支付公司Stripe及硅谷风投企业红杉资本(Sequoia Capital)。哈里斯本人也曾在作为许多高科技公司大本营的加州担任过参议员和总检察长。

“过渡团队中包含有技术派,意味着新政府从组建之初就不乏高科技行业的参与。”恩格勒表示。

不过,在奥巴马时代,既没有曝出像Cambridge Analytica那样的丑闻,也没有发生其他大规模数据泄露事件,那时虚假信息还不曾引发如此强烈的不满,科技企业的逃税问题以及制造业岗位转移海外的做法也不像今天这样令人担忧。当年,市值破万亿美元的科技企业尚未出现,这类企业的垄断做法也不曾像今天这样引发广泛担忧。而当拜登上台时,公众的意愿已是愈发强烈,他们要求这些支配着他们生活的高科技企业能够对自己的行为负责。

即使拜登及其团队希望在某些领域对科技巨头采取强硬手段,但真要付诸实施或许并不容易,因为他们还需要与这些公司通力合作,以打造一个现代化的政府,来“重建美好”。