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“无尽前沿法案”:一道“铁幕”正在中美科技界落下?

5月12日在美国参议院商务、科学与交通委员会(通常简称“商务委员会”)获得通过的“无尽前沿法案”(Endless Frontier Act),被许多关心中美关系、特别是牵挂中美科技交流的人士忧心忡忡地解读为一道将要落下的“铁幕”。原因在于,这个法案中包含了不少防堵美国科技成果向外国泄露的条文,矛头赤裸裸指向中国(次要程度上还有俄罗斯、朝鲜、伊朗等国)。

可以说,这的确是一个针对性和“假想敌”都非常明确的法案。

当然,法案本身包括很多内容,其核心要旨是要在未来5年内由政府拨款1000亿美元投入基础科学和一些“关键的”尖端技术研究,如半导体、人工智能、量子计算、先进通信、清洁能源和生物技术等10项关键领域,从而“确保美国在21世纪保持全球领先的科技竞争力”(拜登语)。

该法案的最初提出还要追溯到一年多以前。2021年4月20日参议院民主党领袖查克•舒默(Chuck Schumer)与共和党人托德•杨(Todd Young)联名正式提交了该法案。

我没有读过该法案的全文,但从一些主流媒体的报道来看,法案包含下述主要内容:

——在美国国家科学基金会(National Science Foundation,简称NSF)设立技术和创新学部 (Directorate for Technology and Innovation,简称DTI);

——创建一项区域技术中心计划;

——针对经济安全、科学、研究、创新、制造业和创造就业机会,制定战略并建立报告体系;

——制定一个加强关键行业供应链韧性的计划

……

无疑,其中的重中之重,或者说最具可操作性的“抓手”,就是对美国国家科学基金会的大规模投入与改革。根据法案的原始文本,上文说到的1000亿美元几乎全部都投入于NSF将要新成立的技术与创新学部。如果按5年平均分配,也就是说,未来NSF及其DTI每年将获得新增资金200亿美元!事实上,目前NSF的全部年度预算尚不足100亿美元。

由于“无尽前沿法案”赢得了美国国会两党高度一致的支持,并且也获得了美国总统拜登的热情响应,它在不久后获得国会通过、成为正式法律,看来是板上钉钉的事。5月12日参议院商务委员会通过它的投票是24:4;稍后参议院全体又以86:11的投票结果支持就该法案展开辩论;白宫新闻发言人简•普萨基(Jen Psaki)第一时间对媒体称,拜登总统是该法案的“坚定支持者”,并希望能尽快签署它。

看得出来,在当下美国民主、共和两党几乎在任何议题上都针尖对麦芒、丝毫不妥协的两极化政治环境下,华盛顿所有人围绕这个法案达成了罕见的同仇敌忾,并且对它寄予了极大期待。用法案的发起者、民主党参议员查克•舒默的话来说,这是“美国一代人只有一次的科技投资。”

那么,这个旨在提升美国科技竞争力的法案为什么会令关心中美科技交流的人们如此紧张不安呢?我认为主要有两个原因——

首先,如我在本文开头已经提到的,法案包含了不少试图阻止美国尖端科技成果(向中国)“泄露”的内容,这可能会严重妨碍到两国科学家和科技工作者的正常交流。

例如,最直截了当的一处,法案提议禁止所有联邦科技部门工作人员参与中、俄、朝、伊四国的科技人才计划,并禁止参与上述四国科技计划的任何人申请美国政府出资的研究项目。其他的还有诸如禁止中国制造业企业参与美国的某些国家计划项目等等。这些显然都是试图将中美科技引向脱钩的努力。

第二个原因象征性意味更强,但在心理层面上可能也更重要。法案的名称“无尽前沿”这个短语颇具诗意,但对熟悉冷战历史的人士来说,它的含义是非常清晰的。

“Endless Frontier”这句短语源于1945年7月的提交给杜鲁门总统的一份著名智库报告《科学:无尽的前沿》(Science,the Endless Frontier),其作者是麻省理工学院(MIT)工程系主任范内瓦•布什博士(Vannevar Bush),他在二战期间领导了美国科学研究与开发办公室(the Office of Scientific Research and Development,简称OSRD)。当时,二战才刚刚结束。

正是这份报告促成了5年后(1950年)美国国家科学基金会(它虽然不在政府序列中,但其规格相当于内阁的一个部门)的成立,并直接影响了战后美国国家科技体制的形成。因此,有人评价它具有里程碑式的意义,是美国所有科技政策制定者和研究者的必读文献。虽然布什博士在报告中强调的是基础研究,但显而易见,它的目标并不是纯粹的学术探索,而是保证美国的技术领先优势。说得更彻底一些,在当时就是直接服务于对苏联的冷战需要。范内瓦•布什曾亲口说过:“现代战争需要使用最先进的科学技术。”

70多年后在一份法案中重提“Endless Frontier”,一股冷战气息扑面而来。

不过,现在要断言这份法案将会对中美科技交流、乃至中美关系产生多大的实际影响,恐怕还为时过早,因为法案的前景还有很大的不确定性。

我之前已经说过,法案在未来获得顺利通过是大概率事件。这里所谓的不确定性,主要是指它的具体操作。极端地说,就算华盛顿的所有政治势力万众一心,急于想要与中国在科技上彻底脱钩,意愿是一回事,能不能做到以及怎样去做又是另一回事。

以前文提到的两个比较具体的内容为例,事实上,人才计划只是不同国家之间科技交流的一部分,甚至都算不上是主要或重要的部分。类似于中国前些年的“千人计划”这类项目,在中国国内可能反响热烈,但对于美国这样一个科技人才济济的国家而言,参与的人数可以说凤毛麟角,即便在华裔科学家中亦属极少数。至于中国企业参与美国的国家科技项目,除非是一些辅助性的,在核心尖端领域,原本就很少听到有中国企业具备这样的能力。在当下两国的政治环境下,就更不可能发生这种事情。

一般来说,两国国家之间的科技交流,更多的是在科研人员个体、大学和科研机构、乃至企业之间的沟通和合作,例如留学生教学、国际性学术研讨、科研项目合作以及一些民间性质的科研资助(奖学金)等。我目前尚未看到“无尽前沿法案”对这些合作交流有什么明确的约束和限制。

就我个人来说,这个法案引起的担忧实际上比我原来的预期反而要小。去年有段时间,我曾经担忧美国国会或政府将会出台法律或行政命令,强行切断美国与中国之间在尖端科学领域内的所有联系,例如规定美国高校的某些系科专业和某些科研机构不得招收来自中国的学生、不得聘用来自中国的研究人员等。即便不是针对全部中国人,也可能对有中共背景的一部分中国人士施加类似的限制。在当下的中国,身为中共党员以及配偶或直系亲属中有中国党员的人,加起来大概不会少于2亿吧?

现在看来,我当时的担忧过头了,至少暂时还不至于走到这一步。

另外,也是更为复杂的,拜登政府不同于特朗普政府,它反复强调,并不寻求与中国对抗,而是在该竞争的地方与中国展开竞争,在该合作的地方与中国展开合作,比方说应对气候变化问题等领域。这是一种听起来更加“理性、务实”的说法,但相对于特朗普的简单、粗暴、鲁莽(当然也有害),这种充满辩证法意味的“高调”唱起来容易,实际执行起来却困难得多。

就拿应对气候变暖来说,这首先就是一个科技问题,中美要在这个领域紧密合作,两国政府、科研机构和科学家就必然要展开大量的交流和分享。而且,所有的这类合作所涉及的都不可能是单一学科和领域,任何一个口子一开,必然会牵扯进大量其他科技合作……

即便就这个法案本身来说,它也尚未完成。虽说它的通过没有悬念,但目前国会达成高度共识的只是其原则,或纲领目标,针对具体条款,也同样存在很多博弈。这其中的根本原因在于,对于这份弥漫着民主党意识形态的宏伟的“未来国家科技战略”,现在的大多数共和党人虽然不再像过去那样顽固坚持自己的小政府和反产业政策、反政府干预意识形态,但对于如何落实政府对科研的支持,他们仍有很多不同观点。

事实上,法案一经提出,虽说美国科技界和政界的总体反应是相当正面和积极的,但许多人对于政府投入经费的多少以及应当怎样投入依然提出了不少不同看法。这些质疑的声音主要集中在两个问题上:

第一,有人主张这么大的经费应该通过已有的分散在各个政府部门的专门项目来进行分配,而不是集中于一个新成立的部门。

第二,有人认为,NSF从成立之初就一直是专注于基础研究,在很大程度上以自由探索为主,这是政府资助的科研项目与具有特定目标的民间团体及商业机构从事科学研究的最大不同。这次的改革要将它改造成一个更偏技术应用的机构(事实上,“无尽前沿法案”的确还提出,要将国家科学基金会改名为国家科学技术基金会(National Science and Technology Foundation,NSTF)),违背了美国的基本体制。他们不无道理地指出,即使在冷战达到高潮的上世纪60年代,“基础研究和创新性,仍被认为是美国当时科学研究政策优于前苏联的体现。”归根结底,一切的技术发明和创新都源于自由的科学探索。

这两条意见都牵涉到共和党保守派长期以来坚持的一些基本政治理念,预计在“无尽前沿法案”未来的立法过程中会引发许多艰苦的讨价还价。

在美国,某个联邦部门获得的拨款突然翻倍增加,是一桩极很不寻常的事情。而这么多钱拨给NSF这样一个共和党人历来对它意见很大的部门,就更加醒目。

NSF于1950年正式成立,基本只资助基础研究和科学教育,而且还不覆盖医学。到1957年,苏联第一颗人造卫星“斯普特尼克1号(Sputnik-1)”率先上天,美苏两国在尖端科技领域的竞争趋于白热化。上世纪60年代,民主党籍的肯尼迪总统对NSF进行过一次大规模改革,赋予了它资助应用研究的新职能。上世纪60年代末70年代初,基于当时的社会现实,美国政府开始要求NSF服务社会,解决就业、环境、科学技术的转化等社会和经济问题。而到上世纪80年代,面对日本和欧洲的竞争,美国在一些应用科技领域被赶超,感受到压力,NSF也变得更偏向于支持以应用为导向的前沿技术研究。不过,NSF的预算多年来一直没有明显增加。新世纪以来,对NSF的拨款增幅逐年递减,一些年份甚至还出现了绝对量的大幅下降,尤其是在特朗普总统任内。这在一定程度上也反映了共和党保守派的意识形态,他们认为,资助科学研究不是政府的职责,政府也不可能做好,相反只会导致更多寻租和腐败。

因此,如果这次新提出的“无尽前沿法案”获得通过,将会促成NSF成立70年以来最大规模的权力和功能扩张。而在华盛顿这样一个到处充斥着权力博弈的地方,如此令人艳羡的扩张几乎肯定会引发激烈的争夺。

在目前的美国参议院和众议院,还有好几个与提升未来美国科技竞争力有关的其他法案正待通过,它们与“无尽前沿法案”之间存在明显的重叠和竞争关系。

例如,参议院外交关系委员会主席、民主党人鲍勃•梅嫩德兹(Bob Menendez)与共和党参议员吉姆•瑞希(Jim Risch)于今年4月8日联名提交的“2021战略竞争法案”(the Strategic Competition Act of 2021),已于4月21日以21:1的投票结果在参议院外交关系委员会获得通过。

就在5月28日,另一份“2021美国创新与竞争法案”(US Innovation and Competition Act,USICA)刚刚在美国参议院以68:30的投票通过辩论程序,从而扫清立法程序障碍。这份法案涉及资金2500亿美元,目的也是提高美国对中国的竞争能力。它吸收整合了“无尽前沿法案”中的许多内容,例如,提供约1900亿美元用于全面增强美国的科技实力,另外拨出540亿美元专门用于加强半导体、微芯片和电信设备的生产,为NSF、NASA以及商务部、能源部提供更多拨款等。它还寻求通过与盟友合作和加强美国对国际组织的参与,以外交手段对抗中国方面日益增长的全球影响力。这个法案也得到了舒默的力推,他表示不久后将在参议院对它进行全体审议和投票。

众议院也有自己的蓝图和版本,今年3月26日,众议院科学、空间与技术委员会(House Science, Space, and Technology Committee)正式提交“NSF未来法案”;到5月13日,也就是参议院商务委员会通过“无尽前沿法案”的第二天,这个法案在该委员会获得无异议通过,将交付众议院全体讨论并投票;而之后没过几天,众议员杰弗里•米克斯(Gregory Meeks)还提交了一份“确保美国全球领导力和参与法案”(EAGLE Act),旨在“应对来自中国的竞争”。

……

在美国这样的民主国家,立法过程有时就像菜市场里的叫卖。政府财政支出的总盘子是有限的,上述这些内容上存在很大相似度或关联性的不同法案会对有限的预算产生激烈的争夺,因而在未来的立法过程中也许会相互吸收乃至合并。可以预见的是,不管最终的结果是“无尽前沿法案”吸收了其他法案还是被更具竞争力的其他法案所吸收,它的正式版本与原始版本相比肯定会有很大的变形,而它提出的对NSF的巨额新增拨款,大概率会出现显著缩水。

保守的美国传统基金会(Heritage Foundation)最近针对“美国创新和竞争力法案”发布的一篇评论文章说,它“有许多积极因素,但它受到了大量不必要的支出要求,以及与中国无关的国内政治问题的拖累”,因此该法案“需要大量修改”。可以说,这代表了相当一部分共和党人的主张。他们认为,民主党人借“同中国竞争”的靶子,在立法中塞入了很多其意识形态所需要的“私货”,而这些都是共和党人坚决反对的。

至于这种博弈及其所导致的变形和缩水最终将会怎样影响未来的中美科技交流,暂时还不得而知。

实际上,参议院商务委员会5月12日通过的这个版本已经比舒默和杨去年4月提交的那个版本大大缩水了。修订版的《无尽前沿法案》保留了在NSF建立技术与创新学部的部分,但该学部2022-2026五个财年所分配到的经费从原始版本的50亿、100亿、200亿、300亿、350亿美元,缩减到18亿、32亿、63亿、84亿、93亿美元,五年总额为290亿美元,远低于最初的1000亿美元。同时,NSF传统部分的经费获得相当的增长,从目前的86亿美元增加到2026年的120亿美元。这样,NSF的五年总经费达到800亿美元,它被缩减下来的一部分差额,则将拨给美国能源部下辖的国家实验室(national laboratories)。

这就使得这个法案更加折中和多元。

按美国的立法流程,一旦“无尽前沿法案”结束立法过程,白宫科技政策办公室将在180天内出台相关政策指引。一年内,所有联邦科研机构都要出台相关政策细则。这样一个将笼统的法律“实操化”的过程会非常重要,各种利益主体必将展开激烈的博弈,我建议有志于捍卫中美科技交流的机构和人士应当积极努力地参与这个博弈过程,通过内外游说使最终的落实细则朝更加符合他们利益诉求的方向发展。

在通过政治博弈来争取自身利益方面,美国华裔和中国政府应该多多向印度裔和印度政府学习。大多数时候,言语上的扬眉吐气与实际利益上的重大损失相比,简直不值一提。

(注:本文仅代表作者个人观点。责编邮箱[email protected]


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