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特朗普白宫纸牌屋下,美国印太战略是怎样落实的?

23/04/2021 - 02:25

作为领导具体撰写《美国印太战略框架》的主要负责人之一,时任美国国家安全委员会亚洲事务主管博明(Matt Pottinger)在事后向《华盛顿邮报》专栏记者乔什•罗金(Josh Rogin)介绍称,当时的白宫在制定了新的对华和印太政策文件后,他曾尝试通过向美国政府各机构传达相关文件,以挑战在这些机构建制中常年来就美中关系和对华政策所积累的刻板印象和假设。当时白宫向政府职能机构下发的机密文件中,首先是重新审视就上述问题固有的假设,如在需要时这些就对华政策和美中关系的假设则遭到了替换。例如,“美国的目标是否仍将是促使中国采纳一个与其相似的政治体系”,博明的分析则是否定的。他认为,“越来越多的迹象表明,这不是中国前进的方向,因此美国必须认知这一事实并就此作出决策”。他说,“很多的想法都变得陈旧,在官僚体系的很多环节中都变得根深蒂固下去,这样的现象不仅在国务院存在”。博明补充说,“我们试图把人们从这种自恋、独断专行的观点中拉回来。作为美国人,我们认为每个人都想和我们一样,我们有能力让他们变成我们自己 。”

“边在造飞机,也一边在开飞机”

在特朗普执政期间美国主流媒体的声音是,白宫所制定的文件大多无人在意,或者说特朗普本人也不去读它们,重要的决定都是以政治考量进行的,而下面忙忙碌碌的战略家或分析师们大多是在“白忙活”。但罗金并不这样认为,他指出像博明等人这些以在白宫层面出台得到特朗普总统签署的文件,并向美国政府中下层机构传达的方式,在事实上帮助了那些过去几届政府中的异议人士和少数派。就对华政策而言,美国政府的官僚体系中不是没有强硬派或所谓“现实主义者”存在,但他们可能因为接连几届两党政府都在拥抱北京加入现有国际体系,以希望促进中国经济社会自由化发展的背景下而在内部争论中屡屡失败。他指出,通过白宫向下传达文件的作法反而是帮助了这些过去的少数派在执行和制定新的政策方向时得到新的理论依据和政治支持。他们所做的是在美国政府中,将来自白宫的上层政治构想和中下层具体政策执行和制定人员再连接的尝试。

不过,博明本人与其他人一样虽然看到在特朗普的领导下美中关系将向新方向发展,但没人当时知道这个方向究竟会走向何方。他事后坦言说,“我们当时是一边在造飞机,也一边在开飞机”。《美国印太战略框架》等文件中提出应强化美国与其盟友和伙伴的关系,并指应在印太地区框架中将中国“看作木星而不是太阳对待”,但作为最为重要的特朗普总统本人却始终未能投入到一个更具侵略性、更为聪明、加强对外援助和同盟建设的外交政策投入当中。他则试图在欧洲和亚洲等地区将对手和盟友给予同一对待,这也成为了特朗普政府外交政策中一大令人诟病的病症。同样的,由于特朗普等政府高层缺乏对美国联盟和伙伴关系建设的重视,这届白宫虽然在执政初期就出台了相应的政策文件,但在实践中却因为各种各样的原因在人事任命上都迟迟未能落实。特别是在印太地区,特朗普上任后的第一年里很多重要盟友和伙伴的外交及职业官员任命都未能成行。除了白宫内部一些人对官僚体系的不屑和办事不利外,似乎没有其他的可信原因来解释这一问题。这一客观事实也对特朗普政府印太战略的落实和实施造成了实际性和先天性的缺陷。

大使何时来,印太在等待

例如,白宫内超级鹰派代表班农和彼得·纳瓦罗希望安排在,美国驻印度大使职位的外交关系协会(CFR​)印度裔学者阿什利·特里斯(Ashley Tellis)的提名,因为被特朗普的私人办公室发现他曾批评过总统本人而被否决。在驻日大使的问题上,曾在大选后的特朗普过渡团队担任人员提名事务主管的威廉·哈格蒂(Bill Hagerty)实质上将自己任命到了这一职务上。企业家出身的他此前曾在东京工作了3年。哈格蒂随后在2017年8月和2019年7月间担任美国驻日本大使。另在东南亚方面,曾在特朗普白宫最早担任副国家安全顾问的K.T.麦克法兰(K.T. McFarland)下台后,被许诺她会出任驻新加坡大使而作为补偿。但是出于美国会参议院对这一任命的无动于衷,特朗普对她的两次提名都因为过期而不得不不了了之。麦克法兰最后也只好在2018年2月识趣的自动退出了参议院的任命听证。终特朗普整个4年任期内直到今天美国驻新加坡大使仍是代办管事。同样的,在堪培拉方面,纳瓦罗等超级鹰派希望将美日混血的美国海军上将,曾担任过美军太平洋司令部司令的哈里·哈里斯(Harry Harris)出任驻澳大利亚大使。

哈里斯在2015年刚被奥巴马政府任命为太平洋司令部司令后就曾公开批评中方当时在南海的人工岛礁建设活动,并称这是在该争议海域“用沙筑长城”。尽管这一任命在当时得到了美国会两党支持,但由于华盛顿的官僚主义,哈里斯是在特朗普上台一年后的2018年2月才被白宫正式宣布提名为驻澳大利亚大使人选。这时特朗普白宫的人员调换已经走马灯般地换了数轮,首任国务卿蒂勒森(Rex Tillerson)即将走入,继任的蓬佩奥(Mike Pompeo)则将目光聚焦在针对朝鲜核问题的外交工作上,因此蓬佩奥将对哈里斯的任命转至当时同样开缺的驻韩国大使的位置之上。哈里斯则于同年7月正式上任驻首尔的美国最高外交官。但美方的这一举动却引来地区内另一重要盟友澳大利亚的不满。事实上,等到特朗普任命的里根白宫前顾问小阿瑟·B·卡尔弗豪斯(Arthur B Culvahouse Jr)在2019年3月13日正式赴任驻堪培拉大使之际,在此期间美国驻澳大使的位置已经空缺了长达2年167天。

在哈里斯正式赴任首尔前,由奥巴马任命并在任职内一度遭受袭击的前任美国驻韩国大使李柏特(Mark Lippert)也已离职1年零5个多月。根据书中介绍,特朗普政府原有意派遣韩裔美国人;曾是小布什政府期间朝鲜事务高级顾问的车维德(Victor Cha)赴韩国出任大使。特朗普白宫一度告知青瓦台其将接任这一职务并得到了韩方的同意,但最终在经过了长达数月的内部审查后最终对车维德的任命却不了了之。当时有媒体报导是因为,车本人反对特朗普白宫在研究对朝政策时曾考虑之一的向朝鲜最高领导人金正恩示威的定点打击方案,尽管该方案在放上桌后从未得到认真考虑。也有白宫的内部人士称,有人在审查过程中提出对车维德岳父在韩国经商利益冲突的担心。但这一说法则未得到确凿的证据证实。还有人认为是由于车维德曾在小布什白宫任职而从原则上对他的出使考虑遭到了特朗普白宫地否认等。时至今日,诸多当事人包括车本人在内也不敢肯定地说,他为何未能上任驻韩大使一职,可谓是特朗普白宫在对外交事物的人事任免上的一个不大不小的悬案。

围绕雾谷要职任命的政见和派系较量

如果说特朗普白宫在任命驻印太关键盟友和伙伴国家的大使问题上迟迟未决,回到对有着雾谷之称的美国国务院内部的高官任命上也是争斗不断。例如,在任命谁将担任美国国务院东亚和太平洋事务助理国务卿的问题上,将职业生涯贡献于德州埃克森美孚集团的蒂勒森在任上则一直希望让会说汉语的职业外交官,并曾担任驻华使馆一秘的董云裳(Susan Thornton)出任这一要职。但在班农等超级鹰派及特朗普白宫内的国安系官员眼中,董云裳是过去数十年来由建制派把持的美国外交政策,特别是经试验后证明失败的对华政策方向的“忠实信徒和典型人物”。不过,事实证明,董云裳在特朗普政府的任职要长于班农能够在白宫停留的时间。在白宫任职近7个月后,班农由于与特朗普女婿库什纳的意见不合,及其本人与主流媒体糟糕的关系,最终迫使特朗普在自己的女婿和白宫首席战略师间作出选择。班农则在离开白宫前向左翼的“美国瞭望”杂志(The American Prospect)的记者批评了特朗普希望就半岛核问题与金正恩展开谈判的想法,还誓言将确保董云裳无法成为正式的美国务院亚太事务助卿。

2017年8月班农离开白宫后,蒂勒森再次出面为董云裳说情,特朗普白宫于当年12月正式将她提名出任这一要职。尽管班农曾放下狠话,但真正在其走后成功阻止了董云裳转正的任何幻想的却是,依照《美国宪法》拥有对联邦行政官员提名权加以确认的,来自佛罗里达州的共和党籍联邦参议员鲁比奥(Marco Rubio)。事实上,早在2016年12月13日特朗普过渡团队宣布将任命蒂勒森为待任国务卿人选后,鲁比奥就曾在第一时间公开表达过对这一未有任何政府或外交经验的石油大亨任命的保留意见。在由蒂勒森支持的董云裳提名问题上,鲁比奥办公室被指通过运作拖延了参议院对她任命的程序。当2018年3月蒂勒森因为与特朗普在诸多重大外交问题上存在分歧走人后,鲁比奥更是公开表示反对就董云裳的亚太助卿任命。而刚刚从中情局接手国务院的蓬佩奥则未跟进对她的提名支持。最终,董云裳在2018年7月辞职并正式退休,离开了美国的外交队伍。

一位“儒将”的成功与离开

如果说成功阻挠董云裳的提名是特朗普执政早期行政和民选官员中强硬派的一次小胜外,事实证明班农的早早离去,纳瓦罗在白宫受到华尔街系官员和行政系官员的排挤和冷遇,也证明特朗普在这一时期的对华政策并非向强硬方向前进。作为白宫内自誉为“房间里的成年人”,那些军人或国安系官员出身的要员之一,H·R·麦克马斯特(H.R. McMaster)在担任了美国国安顾问一职14个月后也于2018年4月离开了白宫。如果按照中国古代的评价标准来说,作为军人麦克马斯特可以当之无愧地拥有“儒将”的美誉。麦克马斯特出身军人家庭,他的父亲曾作为美国陆军预备役步兵主动参加过韩战。越战期间,美军急剧扩军,老麦克马斯特获得特别委任状,从上士被提拔为上尉并转服现役。麦克马斯特随后子承父业1984年毕业于西点军校,随后一直服役于美国陆军。西点期间,他最初希望当一名步兵军官,大四那年,陆军航空兵重新成为美陆军的一个新兵种,这使他对航空兵发生兴趣。毕业后,麦克马斯特选择去佐治亚州本宁堡的陆军航空学校学习,准备将来加入航空兵。就读期间被查出眼睛散光,他只好转入装甲兵学校,就这样选择了装甲兵。

1991年,在海湾战争大名鼎鼎的“东73战役”坦克遭遇战中,时任陆军上尉的麦克马斯特率领本连9辆坦克在23分钟内,摧毁了当时萨达姆最精锐的部队——共和国卫队中的塔瓦卡纳师的28辆坦克,而本方无一损失。他由此获得“银星”勋章,此战也是美军后来在教学和训练中频频提及的经典战例。海湾战争后,麦克马斯特曾回到西点军校担任了2年的军事历史教授。而到了小布什执政的伊拉克战争期间,驻伊美军频繁遭到地方叛乱武装的袭击,伤亡不断。麦克马斯特率先在伊拉克北部城镇塔尔阿法尔加强与伊拉克军民合作,有效地出台和实施了反叛乱战术。后来,他的做法被时任驻伊美军最高指挥官彼得雷乌斯(David Petraeus)赏识,并在伊拉克全国推广。

麦克马斯特同样是一位颇有建树的历史学者。他在从军期间从北卡大学教堂山分校获得了研究美国历史的硕士和博士学位。1997年,麦克马斯特以自己的博士论文部分章节为基础,写成一本反思越战时代高级将领和白宫决策层关系的书,起名《渎职》。他回顾、探讨了越战期间美军最高领导层的失误,特别是参谋长联席会议主席厄尔·惠勒(Earle Wheeler)、陆军参谋长哈罗德·约翰逊(Harold Keith Johnson)和驻越美军司令威斯特摩兰(William Westmoreland)3名四星上将,明知道总统林登·约翰逊和国防部长麦克纳马拉(Robert McNamara)的很多对越战略有问题,存在重大缺陷,但为了保住官位,只是私下发牢骚,不敢指出总统和文职官员们的错误。这本书出版后在美军军内外都引起极大反响,也给麦克马斯特再次带来极高声望,他证明自己不但是一位坦克战英雄,还是深邃的军人理论家。但这本书对军界前辈直言不讳的批评,也让他在军中得罪不少人。

麦克马斯特文武双全得到尊敬,求知欲强和谦逊为人也使得他在特朗普政府期间的要员中成为了一股清流。美国现时期将领出身的官员虽然由于他们常年为国效忠及不少人战功彪炳而得到政界的尊重,除极少数个案外往往都更容易获得参议院和舆论的认可。但这些人大部分也存在一个是否能与时俱进的问题,因为他们大多数人都是在中东的沙子堆上锻炼出来的,对新兴的印太地区和东亚问题并不熟悉。在这一点上,麦克马斯特与同期担任美国国防部长的马蒂斯(James Mattis)并无差距。但正是麦克马斯特的为人谦逊和其研究越战得出的深刻教训使得他成为了美国历史学家肖尔(Zachary Shore)所说的“战略同理心”(Strategic Empathy)概念的推崇者。也正是在麦克马斯特的领导和支持下,他带领博明等专业人士帮助制定并推出了特朗普政府的跨时代性文件,例如2017年《美国国家安全战略报告》和《美国印太战略框架》等等。

不过,麦克马斯特最终也未能幸免于特朗普白宫内部的权力斗争。随着他到任后开除了美国国安委员会的几名官员后,自2017年8月开始在支持特朗普的媒体中便出现了针对麦克马斯特的舆论和谣言攻击。有的声音批评麦克马斯特不够支持以色列,不够支持总统本人,还有的则更是说他“嗜酒”。麦克马斯特的敌人更是传言他与白宫另一名高级雇员发生了“不当关系”。但这些都未得到证据的证明,而传言也无可幸免的传到了特朗普的耳中。特朗普本人更是在一次白宫椭圆形办公室的会议中公开地提到了对麦克马斯特的传言。针对麦克马斯特的流言攻击被一些报导怀疑得到了班农的推动和参与。不过,他最终离开白宫的导火索还要追溯于2017年11月网络媒体Buzzfeed的报导。

麦克马斯特在当年夏天的一次与甲骨文公司CEO萨夫拉·凯芝(Safra Catz)进行晚宴时被指曾对特朗普出言不逊,说他是个“笨蛋和白痴”,还连带批评了库什纳。但这一报导中令人值得怀疑的是,凯芝与麦克马斯特二人此前并不相识或关系不深,正是在库什纳的安排下让他们两人通过晚餐的机会增进认识。因此,麦克马斯特按理不应在已知对方与总统的女婿是朋友的情况下还出言不逊。据称,此次晚宴也是针对麦克马斯特“出轨”的传言来源之一,对方当时也参加了此次晚宴。作为当事人之一,凯芝否认了相关报导的全部内容。除了流言攻击外,麦克马斯特在对美国盟友的关系和政策上与特朗普希望的方向也存在分歧。最终这种分歧难以愈合,他也在2018年4月离开了白宫。由此可见,在特朗普白宫时期尽管超级鹰派和国安系官员在对华政策上存在相似观点和共同立场,但他们之间在面对华尔街系、行政系官员和以库什纳为代表的特朗普亲友阵营的同时,自己之间的人事争斗也是一直存在的。

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