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“经济安全即国家安全”拜登是否将延续特朗普对中国贸易原则?

Sun, 10 Jan 2021 23:48:48 GMT

“经济安全即国家安全”拜登是否将延续特朗普对中国贸易原则?

特朗普总统在2017年上任之后,对中国以多项贸易与商业手段发起攻势,要求美中贸易必须“公平互惠”。负责制定特朗普政府贸易政策的高级官员,以及特朗普总统本人都多次强调这样的作法是基于本屆政府新推出的“经济安全即国家安全”原则。美国当选总统拜登在选举过后,也公开宣称“经济安全即国家安全”。这项原则是否将持续引导美中贸易关系?
 
特朗普总统2018年3月5号在白宫说:“我们的国家在贸易方面,实际上都在被世界各国剥削。不管是友邦或是敌国。”在贸易问题上,特朗普总统除了批评中国,也批评加拿大、墨西哥等盟友,并多次说欧洲占美国便宜的情况比中国更加恶劣,只是中国规模比较大。
 
白宫首席贸易顾问纳瓦罗(Peter Navvarro)和贸易代表莱特希泽(Robert Lightizer)在特朗普政府内推动着对中国贸易政策的脉络跟立场。2017年1月20号特朗普总统上任第一天,白宫为纳瓦罗创立了“国家贸易委员会主席”这个职位,4月29号另外再为他创立了白宫“贸易与制造业政策办公室主席”一职。纳瓦罗向来主张在贸易方面要对中国强硬,他2011年著书《致命中国》(Death by China),警告中国对世界经济的掌控,呼吁全球合作抵抗。纳瓦罗在2018年12月10号发表评论文章,表示特朗普与里根总统都相信“透过力量获取和平”(Peace Through Strength),不过里根总统专注于“海陆空与太空的军事力量”,而“特朗普总统则推出新的战略政策组织原则:经济安全即为国家安全”。(President Donald J. Trump with a new organizing principle for strategic policy: Economic security is national security.)
 
2017年12月18号,白宫公布了特朗普政府政府的第一份国家安全战略,由当时的白宫国安顾问麦克马斯特将军(HR McMaster)主导,两位副国安顾问蒂纳·鲍威尔( Dina Powell)以及纳迪雅·夏德罗(Nadia Schadlow)主笔。这份国安策略将中国认定为“战略竞争者”(strategic competitor),因为中国在全世界的经济、军事以及信息方面,都跟美国竞争,而中国的实力是其他竞争者所不及的。美国需要中国,也需要持续与中国合作。美中的关系并非零和游戏,仍有许多方面要跟中国合作,包括朝鲜问题。
 
经济安全就是国家安全
 
2017年12月18号,特朗普总统在介绍这份国安战略的时候,特别强调这是第一次美国战略将“经济安全等同于国家安全”:“我们国安战略的第二支柱是促进美国繁荣。这是第一次美国战略将经济安全等同于国家安全。国内经济的生命力、成长与繁荣,对于美国在海外的实力跟影响力,是绝对必要的。任何以繁荣换取安全的国家,都将两者皆失。这就是为什么这份国家安全战略强调,比以往甚之,我们必须采取来确保本国长久繁荣的关键步骤。”
 
这份白宫国安会制定的美国国安战略书认为,过去的美国政府容许其他国家进行几项不公平贸易行为,导致美国经济利益受损,危害国家安全,这些行为包括“倾销、歧视性的非关税性壁垒、强制科技转移、非经济手段、产业补贴,以及其他来自政府与国有企业获取经济优势的支持。”这份2017年美国国家安全战略书中列出几个导致美国经济利益受损而危害国家安全的不公平贸易行为,包括1. 倾销,2. 歧视性的非关税性壁垒,3. 强制科技转移,4. 非经济手段,5. 产业补贴,6. 其他来自政府与国有企业获取经济优势的支持。
 
美国贸易代表办公室在2018年3月发表针对中国的《依据1974年贸易法案301条款,针对中国与科技转移、知识产权和创新研究有关的行动、政策与做法之调查》(Findings of The Investigation into China's Act , Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property and Innovation Under Section 301 of the Trade Act of 1974)这份调查报告出台不久,白宫在2018年3月22号射出美中贸易战的第一箭,特朗普总统签署《针对中国经济侵略备忘录》(Memorandum Targeting China's Economic Aggression),强调美中贸易必须“互惠”(reciprocal),并根据301条款,指示美国贸易代表办公室对中国进口商品课征关税,并设置贸易壁垒,要求中国改变其不公平贸易做法。当天早上白宫贸易与制造业政策主任彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)向白宫记者们简报时更特别点出2015年由李克强宣布的“中国制造2025”行动纲领当中中国希望取得的成就,包括在人工智慧、机械化、量子计算机等领域,都与美国产生竞争,美国不能让中国在这些领域上领先,因为这涉及到美国的国家跟军事安全。
 
中国科技公司危害美国国安
 
美国政府其实已经早针对中国科技业巨头有所动作,尤其是中兴跟华为两家公司。2012年美国国会已对华为与中兴是否对美国国家安全构成威胁展开调查。2018年4月上任之后,国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)多次强调,不能让中国在世界上发展其5G技术与网络,并直接点名华为与中兴两家公司。蓬佩奥国务卿2019年8月20号在接受CNBC电视台访问时,强调中国科技业者带来的国安风险:
 
蓬佩奥国务卿2019年8月20号在CNBC节目上说:“在美国网络里安装中国电信系统所带来的威胁,或是在全世界网络当中有中国电信系统,会带来国家安全的巨大风险。我们的任务就是要找出办法来减少这风险,尽可能地降低风险。我承认全世界都太迟了,我们已经让华为还有中国的电信公司超前布局大约十年,或十五年。”
 
蓬佩奥也多次在出访中游说美国盟友不要与华为、中兴合作。不过针对中国科技巨头的做法,由于美中贸易谈判和其他领域可能需要的合作而更加复杂。例如中兴公司(ZTE),在2012年因为违反美国对伊朗的制裁,受到美国商务部调查,并在2016年将中兴列入实体清单,对其限制出口。美国商务部禁止中兴公司2025年之前使用美国产品和技术,导致中兴巨大亏损,最终被迫停止了深圳工厂的运营。 2018年5月3号,中国国务院副总理刘鹤与美国财政部长姆努钦(Steve Mnuchin)展开贸易谈判,中国商务部表示,谈判中交涉了中兴公司的议题。2018年5月13号特朗普总统宣布,他打算终止对中兴的禁令,他在推特上说:特朗普总统2018月5月13号推文:“中国国家主席习近平与我正在合作,为中国大手机公司中兴设法,让其生意尽快恢复。太多在中国的工作丢失了。已经指示商务部要完成!”
 
7月13号,美国解除了对中兴的禁令。
 
2018年4月,美国司法部与财政部、商务部联手调查华为是否违反美国对伊朗、朝鲜等国的制裁。2018年12月6号,华为首席财务官孟晚舟在加拿大被捕,理由为她违反了美国的伊朗制裁。2019年5月15号,特朗普总统签署13873号行政命令《保障信息与通讯科技与服务供应链》(Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain),据此可以禁止“外国对手”掌控的公司提供电信设备和服务。美国商务部将把华为及70家旗下关联企业列入其所谓的“实体清单”,华为需要美国政府批准才能向美国企业购买零件。特朗普之后也宣布欧盟与日本的汽车同样危害美国国家安全。8月13日,美国总统特朗普签署了国会通过的“2019财政年度国防授权法案”,其中强化了美国海外投资委员会(CFIUS)审查海外投资的能力,并明确禁止任何美国政府部门使用中国华为与中兴两家公司的产品。
 
美国政府不只认为中国科技业者在商业上的攻城掠地危害到美国国安,也认为这些中国公司盗窃美国知识产权与技术,更是有害国家安全。 2018年10月4号,副总统彭斯(Mike Pence)在哈德逊研究所(Hudson Institute)发表演说,特别强调这一点:“我们将持续针对北京采取行动,直到偷窃美国知识产权的行为彻底终结。我们也将持续坚定立场,直到北京停止强制科技转移的侵略性做法。在美国国内,为了保障我们的利益,我们最近强化了美国外国投资委员会,加强对中国在美投资的审查,来保护我们的国家安全免受北京侵略行为危害。”
 
美国国务院在2020年5月宣布 “净网行动”(Clean Network)。 8月6号,特朗普总统启用《国际紧急经济力法案》(International Emergency Economic Powers Act (IEEPA)),认定拥有手机应用软件抖音海外版TikTok的字节跳动公司,以及拥有微信的腾讯公司,都危害美国国安,构成“国家紧急状态”(national emergency),勒令要出售或分拆其美国业务。拥有TikTok的字节跳动公司并未在12月4号的期限之前出售其业务给甲骨文与沃尔玛,特朗普政府拒绝延长期限。 12月7号一个华盛顿的法庭判决,推翻特朗普政府要求美国网络供应商将TikTok下架的命令,特朗普政府于12月30号继续上诉。
 
经济安全与国防安全
 
特朗普政府也将经济安全跟国防安全连起来,並認為危害國防安全即是危害美國國家安全。2018年美国国防部公布报告,认为中国是美国国防工业基础的威胁。不过在这方面美国政府的目标不仅针对中国,正如特朗普总统经常提到的,有些美军使用的钢材跟铝材原本是美国工厂制造,但因为外国低价竞争而导致美国公司倒闭,现在必须仰赖进口,而这危害了国家安全。特朗普政府依据《1962年贸易扩展法》(Trade Expansion Act of 1962)当中的第232条款(Section 232)启动调查,认定包括中国在内的几个国家在钢材铝材出口方面,危害了美国国家安全。特朗普政府之后对中国、韩国、巴西、阿根廷等国家的钢材和铝材都施加了25%以及10% 的关税;原本对加拿大和墨西哥也课征的惩罚性关税,在美墨加贸易协定生效之后则随之取消。
 
2020年11月,特朗普总统签了第13959号行政命令,禁止美国人士自2021 年1 月11 日起,投资31家美国国防部或财政部指定与中国军方有直接或间接关系的中国公司。名单上的公司包括中国移动通信集团、中国电信集团、杭州海康威视数位技术股份有限公司等等。行政命令中说,美国投资人的资金将帮助中国的军事野心,中国正在“利用美国资本,为其军事、情报和其他安全机构的发展与现代化提供资源… 而这将对美国本土与美国海外部队构成直接威胁。”
 
纽约证券交易所2020年12月31号宣布,为配合13959号行政命令,三家在这个名单上的公司,1997年就在纽约证交上市的中国移动,还有中国电信及中国联通,将在1月11号被摘牌。
 
拜登也说“经济安全即国家安全”
 

美国当选总统拜登批评特朗普以关税作为贸易战手段的方式,认为那其实伤害的是包括制造业与农业等美国企业,不过2020年11月24号,拜登在介绍他的白宫国家安全顾问人选的时候,也特别强调,经济安全就是国家安全:“我选择杰克·苏利文担任我的国家安全顾问。我担任副总统时,他是我的国安顾问。他也曾是克林顿国务卿的首席顾问。他协助领导了最终达成伊朗核协议的早期协商。他协助促成了2012年加沙地带的停火协议。他在当时政府的亚太再平衡政策当中扮演重要角色。杰克理解我的看法,就是经济安全即为国家安全。”
 
苏利文2020年2月7号在《外交政策》杂志发表了《美国需要新的经济哲学,外交政策专家可提供帮助》一文,当中认为经济实力将决定美中强权竞争是谁胜出。他认为,虽然军事力量依旧重要,但美中之间越来越升温的强权竞争,最终将取决于哪个国家能更有效率的管理其国家经济,以及形塑世界经济。而由于与中国之间的竞争,及国际政治和经济秩序的转变,未来需要跳脱过去40年的经济哲学。苏利文提出几点建议:
 
1. 投资。必须在基础建设、科技、创新、教育等方面进行大量投资,美国才能在长期的竞争当中领先中国。 
2. 要推广产业政策。过去40年认为国家不应该推出产业政策,但从创立财政部的汉米尔顿(Alexander Hamilton),到艾森豪威尔总统的州际公路系统,到成立Medicaid与Medicare的“伟大社会”(Great Society),都是政府推出的产业政策。(great society算不算产业政策?) 
3. 并非每个贸易协议都是好协议,并非做越多生意就是好生意。举例:TPP当中缺乏能够限缩中国“一带一路倡议”的汇率操纵管制机制。谈贸易协议时与其为华尔街而要求中国开启金融市场,更应考虑能否创造美国国内高薪工作与调高劳工薪资。 
4. 关闭如税收庇护(tax shelfing)等税收漏洞。每年因美国跨国公司到外国避税而损失税收达700亿美元。 
 
拜登虽然也认为“经济安全即为国家安全”,但要达到这个目标的途径,跟特朗普政府并不相同。拜登打算重返一些特朗普退出的国际组织,要透过与盟友合作,推动美国的议程。2020年7月11号拜登在纽约发表外交政策方针时说,他将“追求照顾中产阶级的外交政策(a foreign policy for the middle class)。为了要在未来赢得与中国或其他国家的竞争,我们必须锐化尖端创新,并团结全世界民主国家的经济实力,来对抗那些恶劣的经济行为。”
 
而特朗普的作法,白宫贸易与制造业政策顾问纳瓦罗2018年11月8号在智库战略与国际研究中心(CSIS)以“经济安全即为国家安全”为题发表的演说当中,很清楚说明:“我们养成了习惯,当我们是富裕国家时,拿一部分我们的经济来换取国家安全。我们愿意让其他国家获得比较好的协议。这就是为什么'经济安全即为国家安全'美妙之处,因为直到你理解了经济安全即为国家安全之前,你会继续相信为了地缘政治而加入像TPP(跨太平洋伙伴关系协定)这样的组织是OK的,纵使加入TPP会摧毁我们的汽车与汽车零件产业。”
 
特朗普总统在上任后第三天签署行政命令退出TPP。 TPP是在奥巴马总统任内协商完成,贸易规模超过世界贸易总量的40%,美国是原本的12个成员国之一,中国并未参加。奥巴马曾说过,TPP将能让美国成为贸易规则制定国,而非中国。在担任副总统时,拜登是TPP的支持者。 2020年7月31号的民主党党内初选辩论会上,拜登被问到是否会重新加入已经称为“跨太平洋伙伴全面进展协定”(CPTPP)的TPP,他说将会坚持重新协商,务必确保劳工与环境的保护,而“21世纪的贸易规则不是由中国就是由我们来规划”,所以美国必须要加入世界40%的行列。
 
2020年11月16号在对工会和商界领袖讲话中被问到15号刚签订、由东盟发起的“区域全面经济伙伴协定”(RCEP)时,拜登说他已经与部分国家的领导人交谈过,并告诉他们自己还未正式上任,不能与他们进行贸易协商,但在未来的贸易协商当中,将会确保美国工人的利益,确保劳工以及环境保护,并且不会以打击盟友的方式进行贸易,而所有的贸易政策细节将在1月21号以后宣布。

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