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美非峰会落幕,华盛顿为非洲提供比中国更佳战略选择

Fri, 16 Dec 2022 23:18:26 GMT

美国国务卿2022年12月13日与到访出席美非峰会的埃塞俄比亚总理一行会面。(路透社)

美国与近50位非洲国家领导人刚刚在华盛顿结束了为期三天的“美非领导人峰会”,期间双方就经贸、安全、投资、气候变化等一系列议题展开了范围广泛的深入讨论,扩大和深化了与非洲政府及民间伙伴关系。美国承诺在未来三年向非洲提供至少550亿美元的援助,并宣布总统拜登明年将启程对非洲进行历史性的访问。

在美中深陷竞争、博弈之际,这次峰会被认为是美国重振与非洲国家关系、抗衡中国影响力的一次极具战略意义的大规模国际会议。“我们的世界正在迅速变化,美国在非洲的参与也必须随之发展。”白宫星期四在峰会结束后发表的声明说。

这是新冠大流行以来美国首次举行的有40多个国家首脑参加的大型国际会议,几天来,华盛顿当地的大学、智库和商业团体的大小会议场所接连举行议题广泛的各类会议,“其中很多都涉及到了总统、或是部长级别。”美国乔治·华盛顿大学埃利奥特国际事务学院兼职教授大卫·希恩(David Shinn)说。“整个华盛顿现在都在谈论非洲问题。”

拜登总统呼吁非洲与美国建立广泛的新伙伴关系,除宣布支持非洲联盟加入二十国集团外,还与非洲大陆自由贸易区 (AfCFTA) 秘书处签署了一项谅解备忘录,以扩大双方之间的贸易,并吸引在非洲大陆的投资。白宫的一份声明说,一旦全面实施,《建立非洲大陆自由贸易区协定》将创造一个拥有13亿人口和3.4万亿美元的全大陆市场,成为世界第五大经济体。

“非洲的声音、非洲的领导力、非洲的创新对于应对最紧迫的全球挑战和实现我们共同的愿景都至关重要:一个自由的世界,一个开放、繁荣和安全的世界,”拜登总统说。

拜登总统再次重申了美国对非洲国家拥有常任理事国席位的支持,强调没有非洲发挥的领导力就无法解决世界所面临的挑战。拜登总统今年9月在第77届联合国大会发表讲话时曾提出,为了确保安理会的可信度和有效性,美国支持增加安理会常任理事国的数量,支持非洲国家的常任席位。

除了拜登总统将开启其非洲之行外,此次峰会还宣布,美国政府的几位高级官员也将出访南部非洲国家,其中包括国务卿布林肯、财政部长耶伦和商务部长雷蒙多。美国财政部星期五宣布,耶伦将于明年1月17日至28日访问塞内加尔、赞比亚和南非。

“我认为,这是拜登政府重振美非关系的真诚努力。”乔治·华盛顿大学教授、美国前驻埃塞俄比亚大使大卫·希恩(David Shinn)对美国之音说。“从美国外交政策的角度来看,总的来说,我认为它(峰会)并不是极为突出,因为非洲从来没有像世界其他大部分地区对美国那样重要。如果你从我美国和非洲关系的角度来看它,它就非常重要。”

中国阴影

尽管美国将中国视为最大的长期竞争对手,是唯一有能力和资源在全球试图取代美国影响力的国家,但拜登在几天来的多次讲话以及白宫声明中都避免提及中国。

然而,几天来舆论关注的最大的焦点之一就是,美国在非洲正面临影响力锐减、中国的影响力迅速扩张的局面。

“媒体普遍大谈中国在美非领导人峰会上的作用。”曾在非洲担任外交官长达30多年的希恩说。“而峰会本身正在尽其所能,包括拜登政府在内,将中国排除在议程之外,并专注于美国和非洲的关系而不考虑中国。”他说,的确,在中国影响力越来越大的背景下不能忽视中国的作用,但本次峰会并非意在中国,峰会竭尽全力使之成为美国和非洲国家之间的外交活动,而且实际上美中两国在非洲也有很多共同利益。

不过,在另一方面,这位曾在非洲担任外交官长达30多年的前美国外交官说,几天来他参加了一些讨论会,每个人都在谈中国。

早在峰会召开之前,美国和平研究所的一份报告就曾表示,从粮食安全到全球健康、再到教育,峰会将讨论范围广泛的问题。报告说,虽然这是一次美非关系峰会,虽然中国议题不在正式议程上,但美中竞争及其对非洲的影响将成为这一重大外交事件的背景,“首脑会议的私人谈话中肯定会就此进行讨论和分析。”该研究所的非洲事务的研究员汤姆·希伊在报告中说。

美联社在峰会第一天以“中国给美非领导人峰会蒙上阴影”为题分析说,随着本周数十位非洲领导人齐聚华盛顿,拜登政府在与中国在非洲大陆的经济竞争中提出了一个不那么微妙的建议:美国为非洲伙伴提供了更好的选择。

美国对外关系委员会的高级研究员埃比尼泽·奥巴达雷(Ebenezer Obadare)在接受美国之音采访时说,美国感受到了在非洲对中国放弃竞争的压力,不得不做出回应。他说,鉴于中国的非洲的影响力越来越大,“峰会虽然可能并不主要事关中国,但是每个分组讨论都离不开中国,”

虽然这次尽量免谈中国,但美国在今年8月公布的撒哈拉以南地区战略中表示,世界敏锐地意识到非洲的重要性,促使各国扩大与非洲的政治、经济和安全接触。这份纲领性的文件说:“中国(PRC)将该地区视为一个重要的舞台,挑战基于规则的国际秩序,推进其狭隘的商业和地缘政治利益,破坏透明度和开放性,并削弱美国与美国的关系非洲人民和政府。”

分析人士说,美国谨慎地避免峰会被解读为华盛顿试图将这些国家卷入地缘政治斗争,不希望非洲国家觉得要选边站。

维也纳大学非洲研究系的非洲研究学教授博艾敦(Adams Bodomo)在给美国之音的一封电子邮件中说,出席峰会的这些国家中的“大多数都希望与美国保持良好关系,但他们不想以牺牲与中国和俄罗斯等国的关系为代价。”

美国重拾影响力

美国曾于2014年在奥巴马政府时期举办了首届峰会,目前距那次历史性的重量级外交行动已是时隔8年之久。相比之下,中国自2000年以来每3年定期与55个非洲联盟成员国中的53个举办中非合作论坛,此外,在长达二十多年的时间里,中国外长每年首次出访的惯例都是非洲国家。

在2017年,中国在位于非洲东北部亚丁湾西岸的吉布提建成首个海外军事基地。美国国防部中国军力的报告指出,中国可能考虑过在13个国家建立军事准入基地,其中包括安哥拉、肯尼亚、塞舌尔和坦桑尼亚等非洲国家。

在贸易领域,除了2020年受疫情影响,中非贸易量较上一年下降外,中国与非洲国家之间的贸易量多年里一直逐年增加,从2009年起连续13年保持非洲最大贸易伙伴国地位,去年年双边贸易额更是创下2540亿美元的历史新高。

2017年到2021年中非贸易总额

2017年到2021年中非贸易总额

相比之下,美国在2009年从非洲的进口量位624亿美元,而去年近约为376亿美元。2014第一届峰会当时虽也轰动一时,但从贸易量来说远不尽人意,8年过去双方间的贸易量不升反降,当年是727亿美元,2021年掉到643亿美元。

中国官方公布的数字说,截至2021年底,在53个同中国建交的非洲国家中,有52国以及非盟委员会加入了“一带一路”,中国企业在非洲新增和升级了1万多公里铁路、公路近10万公里,此外还有桥梁近千座、港口近百个等等。

“在基础设施方面,美国无法赶上中国在非洲的大规模投资。” 维也纳大学的博艾敦教授说。

尽管如此,乔治华盛顿大学兼职教授希恩说,人们往往忽略的是,中国的大部分援助是贷款,这当然有助于当地发展,但是有利息的,要还的。美国更多的提供的是不必偿还的援助,美国作为非洲大陆任何国家中提供无偿援助最多的国家,仅今年就有110亿美元的人道主义援助,中国不公布这方面的数字,但是学术界的估计是最多大约1.5亿美元。

希恩大使还指出,美中对非洲贸易不同的是,在中国的贸易中,大部分是中国向非洲销售商品,而不是非洲向中国销售商品,对中国有很大的贸易逆差,美非贸易诚然要小得多,但非洲对美国有贸易顺差。他说:“这是一个主要的区别,当我的中国朋友不断告诉我中非贸易有多么大而美国与非洲的贸易多么不微不足道时,有时我真的很不满,是的,没错,因为你们卖给非洲人的东西太多了,你们在非洲赚钱。”

希恩强调,美国完全可以跟中国竞争,而且实际上已经在竞争。

近年来,非洲令很多观察人士倍感关切的一个现象是,撒哈拉以南非洲地区的民主正在出现倒退。美国外交关系委员会的一份报告说,与过去二十年的大多数时间相比,更多的非洲人生活在完全或部分专制制度之下。

非政府组织自由之家在其2021年的报告中仅将非洲八个国家认定为“自由”国家。今年9月,西方国家和人权组织曾就新疆维吾尔人人权问题对中国提出谴责,大多数非洲国家选择沉默。当中国发表联合声明抨击对新疆的评估“基于虚假信息并得出错误结论”时,有28个国家联署支持中国,其中近一半的支持者来自布隆迪、喀麦隆、科摩罗、埃及、赤道几内亚、几内亚、厄立特里亚、埃塞俄比亚、塞拉利昂、南苏丹和津巴布韦等非洲国家。

“令人惊讶的是,他们中有相当多的人将中国视为楷模,”曾任驻布基纳法索和埃塞俄比亚大使的希恩说。“因为这些非洲政府是独裁的,因此他们也将目光投向了同样独裁的其他政府。”

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