在美国国会本周将就耶伦(Janet Yellen)担任财政部长一职举行的听证会上,她将需要回答一个大问题:多少债务才算多?

在过去的四年里,公众持有的美国政府债务增加了7万亿美元,达到21.6万亿美元。候任总统拜登(Joe Biden)提出的支出计划可能令政府债务在未来一年进一步增加数万亿美元。美国目前的债务与国内生产总值(GDP)之比为100.1%,债务规模已超过年度经济产出,使美国成为与希腊、意大利和日本等经济体为伍的高负债国家。

此前在克林顿(Clinton)政府担任白宫经济顾问委员会(Council of Economic Advisers)主席时,耶伦是主张预算平衡的人士之一。但如今,她谨慎地认同了新近出现的左派观点:即使还未制定出具体的偿债计划,也需要进行更多的短期举债来扶助经济。这种观点的核心是预期利率将在可预见的未来保持在低水平,从而减轻政府的借款成本。

拜登政府一方面要应对希望进一步增加支出的进步派,另一方面也要应对认为进一步扩大已膨胀的资产负债表是铤而走险的进步派。若财长提名获得批准,耶伦的挑战将是如何团结民主党人并说服一些共和党人也支持增加开支的提议。

耶伦定于周二在参议院金融委员会(Senate Finance Committee)接受提名听证,该委员会将对她的提名进行表决。若提名获得批准,耶伦将成为拜登的高级经济顾问。耶伦曾在上世纪九十年代担任白宫经济顾问委员会主席,并在2010年代担任过美联储主席。若财政部长提名获准,耶伦将成为首位担任过这三个美国重要经济领导职务的人。

耶伦将在一个美国经济共识已发生转变的时期管理美国的债务问题。在1990年代,经济学家曾认为,预算盈余会拉低长期利率,并刺激私营部门借贷和投资。这种观点还认为,政府借贷会排挤私营部门获取贷款的空间。这一策略似乎产生了效果。在技术投资的推动下,那段时期的美国迎来经济繁荣,经济扩张期的持续时间创下当时的历史纪录。

在经历了多年的低通胀和接近零的利率水平之后,更多经济学家表示,政府应该借贷来维持经济发展,因为私营部门没有这样做。他们的思路是,在借贷成本预计将保持在低位、受疫情打击的经济依然疲弱的情况下,只要对增强经济复苏有益,短期内赤字增加不仅是可以接受的,而且是可取的。

上月,耶伦在拜登提名其经济团队的一场活动上讲话。

上月,耶伦在拜登提名其经济团队的一场活动上讲话。

图片来源:ALEX WONG/GETTY IMAGES

以往,美联储通过下调短期利率、允许私营部门以低成本借款来担起这一重任。不过,美联储已经将利率降至零水平。

“目前确实非常需要对失业者提供持续性支持,”耶伦在去年10月的一次采访中表示,“有很多人、很多企业处境困难。经济需要这些支出。”

这个观点的最有力倡导者是中左翼经济学家,包括前财政部长萨默斯(Lawrence Summers)。共和党人在执政期间已含蓄地接受了这一观点。美国总统特朗普(Donald Trump)推出了支出计划和减税政策,甚至在新冠危机之前就已大幅推高了债务水平。小布什(George W. Bush)当政期间也曾增加支出、减税和扩大赤字。在处于少数党地位时,共和党倾向于转回财政保守主义。

“即刻行动”

拜登也在接受这一观点。上周四他提出了一项1.9万亿美元的纾困方案,其中包括向个人支付1,400美元的刺激资金、扩大失业救济和带薪休假范围、帮助学校和遭受重创的小企业,以及一项全国疫苗接种计划。拜登希望这将是两步行动中的第一步,第二步将侧重于长期投资,比如绿色能源和基础设施。

拜登在本月劳工部的一份就业报告发布后说:“经济研究证实,在当前这样的危机环境下,特别是在利率如此之低的情况下,立即采取行动,即便是以赤字财政的形式,也会有助于经济。”劳工部这份报告显示,去年12月份美国雇主削减了工作岗位,打破了之前七个月的就业增长势头。拜登表示,经济增长将增加债务可控性。

但美国债务负担是否有上限以及如何偿还这些债务这两大问题仍未得到解决,这些担忧大多来自右派。斯坦福大学(Stanford University)经济学家博斯金(Michael Boskin)说:“到某个时候,我们将开始为此付出代价。”博斯金曾在上世纪九十年代初任老布什(George H.W. Bush)的经济顾问委员会主席,当时是共和党政府最后一次削减赤字。

博斯金也认为,低利率和疲软的经济意味着联邦政府可以提供有限的支持。他表示,他更赞成减税而不是政府支出,并警告称政府不能无限制地维持庞大的财政赤字。他说:“最终利率会上升。”

萨默斯则表示,几十年来经济学家一直预测利率会上升,然而利率却不断下降。他说,即使在今天,利率下降和上升的可能性也一样大;欧洲和日本的利率水平已经为负。

一些经济学家担心,美国经济遭受冲击可能会使投资者远离国债。不过,在过去20年的经济冲击中,投资者纷纷涌向被视为困难时期避风港的美国国债。在美联储降息和购债的推动下,不仅美国短期利率接近于零,政府新发行的30年期国债的借贷成本也低于2%。

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美联储主席、曾在老布什政府财政部任职的共和党人鲍威尔(Jerome Powell)上周四表示,虽然美国债务增速快于经济增速,但债务“远未到不可持续的水平”。

尽管去年债务增加了4万亿美元,增幅达25%,但需要为这部分债务支付的利息却下降了8%。美国国会预算办公室(Congressional Budget Office)预计,利率将在未来10年的大部分时间里保持在低水平,利息成本与GDP之比将低于疫情暴发前的预测。

在8月13日与拜登和候任副总统哈里斯(Kamala Harris)举行的简报会上,耶伦表示,超低利率和低通胀让政府有能力继续借贷,以应对疫情带来的经济影响。

拜登的支出计划较上世纪90年代发生重大转变,当时耶伦是克林顿的首席经济顾问,拜登是支持克林顿财政政策的参议员。

当时,通货膨胀仍被视为威胁。在20世纪90年代的大部分时间里,10年期美国国债收益率都超过了6%,即使是信誉最好的公司的借贷成本也是如此。当时人们认为,庞大的政府债务和赤字将推高利率,排挤私人投资。

1997年5月,克林顿谈论其平衡预算计划。图中从左到右依次为时任财政部长萨默斯、时任副总统戈尔、时任经济顾问委员会主席耶伦、克林顿和时任行政管理和预算局局长雷恩斯(Frank Raines)。

1997年5月,克林顿谈论其平衡预算计划。图中从左到右依次为时任财政部长萨默斯、时任副总统戈尔、时任经济顾问委员会主席耶伦、克林顿和时任行政管理和预算局局长雷恩斯(Frank Raines)。

图片来源:JOYCE NALTCHAYAN/AGENCE FRANCE-PRESSE/GETTY IMAGES

通过采取控制财政支出、提高富裕家庭所得税税率的举措,克林顿政府在1998年实现了预算平衡,为1960年代以来首次。耶伦在1999年写道,在财政纪律的帮助下,美国实现了“强有力、由投资驱动的复苏”。

新课题

从小布什任期开始,发生了一些意想不到的事情。由于增加支出和减税,美国的财政赤字和政府债务上升,但利率却不断下降。

曾在1990年代末与耶伦在总统经济顾问委员会共事的Douglas Elmendorf表示:“我的大部分职业生涯都在担心政府债务的影响,而在这个过程中利率一个点一个点地在下降。”

对于出现这一现象的原因,有不同的理论。一种理论认为这归因于中国作为一个经济大国的崛起、以及中国民众财富的持续增长,由此造成了全球储蓄的激增。美联储前主席伯南克(Ben Bernanke)称之为全球“储蓄过剩”。根据国际货币基金组织(International Monetary Fund, 简称IMF)的数据,全球储户2020年的储蓄率达到26%,高于2000年24%。在这些数万亿美元的新储蓄中,有很大一部分流入了美国国债市场。

与此同时,美国私营部门投资放缓,经济学家目前仍在探究原因。可能的解释包括人口老龄化,以及随着经济变得更加以服务为导向、工厂纷纷迁往中国,对大型机械的投资减少。在上世纪80年代和90年代,经通货膨胀因素调整后,美国私营部门的投资平均每年增长4%。自2000年以来,随着利率的下降,私营部门投资平均每年增长2%。

到2010年耶伦担任美联储副主席时,围绕巨额预算赤字的争斗再次令华盛顿精疲力尽。随着美国从2007-2009年的金融危机中复苏,共和党中的茶党派对不断飙升的债务水平感到担忧,推动严格的支出限制。

耶伦在2010年美联储副主席提名确认听证会上表示:“美国决策者面临的挑战将是制定一项战略,使我们的财政政策在较长期内处于可持续的轨道上,同时在短期内帮助支持经济活动的复苏。”

华盛顿与此背道而驰。关于长期计划的讨论毫无进展。短期的支出削减在几年时间里帮助抑制了赤字规模,但由于资金从军事和公共项目中撤出,对经济增长造成了压力。

2005年7月,时任美联储主席耶伦在国会山作证。

2005年7月,时任美联储主席耶伦在国会山作证。

图片来源:MANUEL BALCE CENETA/ASSOCIATED PRESS

耶伦等人得出的结论是,紧缩措施来得太早,阻碍了经济复苏,并使失业率保持在必要水平之上。除了能源州掀起的页岩开采热潮外,私营部门投资下滑。

免费午餐

新冠疫情已将华盛顿对债务的容忍度推至新高。国会去年批准了数万亿美元的新开支来抗击疫情,这使得美国赤字水平远远超过了上次经济衰退时创下的记录。

一些经济学家指出,从长期来看,利率水平往往低于经济增长率。IMF研究了55个国家200年来的数据,发现在一半以上的时间里,发达经济体的利率较经济增长率平均低2.4个百分点,发展中经济体的这一差距甚至更大。这说明大多数国家可以允许有适度的预算赤字,并且随着他们经济的增长,仍然能够降低偿债成本。

对前述观点持怀疑看法的人士中包括加州大学圣地亚哥分校(University of California San Diego)的经济学家Valerie Ramey。她表示,一些经济学家将利率与增长率之间的差距视为“免费午餐”,借此扩大借款规模,但这更可能只配称为“免费小点心”。随着时间的推移,这种差距往往变得相对较小,而且现在相较于美国债务的增长程度,这种差距就显得微不足道了。

她说道:“就政府当前的举债行为而言,我们看到的只有放纵。”

IMF研究报告的编纂者还对巨额赤字发出了另一个警告。推动利率急剧升高的财政政策危机往往会突然从天而降,即使是在低利率的时候。报告作者莫罗(Paolo Mauro)和Jing Zhou总结道:“市场预期会发生迅速而突然地转变。”

虽然左右两派的经济学家都承认政府的借贷能力比曾经以为的要强,但对于政府中长期借贷的上限在哪里仍未形成统一意见,这是耶伦和拜登政府面临的一个关键问题。

萨默斯和曾担任奥巴马总统经济顾问委员会主席的弗曼(Jason Furman)都表示,决策者应该关注借贷成本而非债务水平。他们认为,只要债务的净利息支出与产出之比预计能在未来十年内保持在2%以下,那么美国就有能力举借更多债务。在最近的财政年度,利息支付总额相当于产出的1.6%。相比之下,在20世纪90年代初,支付的利息总额与产出之比徘徊在3%左右。

长期的挑战依然存在。根据CBO的数据,即使在新的支出计划推出之前,按照原有速度,美国的债务规模也料将在2050年前增长一倍,与GDP之比达到近200%,因为社会保障和医疗保险成本飙升。耶伦已表示,这样高的负债水平是无法持续下去的。

拜登已提议对高收入家庭增税,以便给他的一些经济政策方案提供资金,这些计划中包括对清洁能源和医疗健康进行投资。但华盛顿方面对于削减联邦医疗保险或社会保障的兴趣不大。