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重塑粮食安全观,农民富裕高于“过度安全”

沈晓杰:没有任何时候比现在更需要在维护好粮食安全同时,更多的关注农民的富裕和土地的效益;让农民通过土地生财获得更多财产性收入。

【编者按】中国“十四五”规划和2035年基本实现现代化,有一个绕不过的“鸿沟”——日益扩大的城乡差别和城乡人口分步的日益极化。合理控制大城市人口的密度和规模、以加快小城镇发展来提高新型城镇化,已经成了决策者和学界更多人的共识。FT中文网推出“中国大城、小市、乡村”系列文章。本文是该系列第五篇。

已被中国顶层和舆论高调关注的“国家粮食安全”,在刚刚召开的两会上又一次成为热门的焦点话题。不仅是“政府工作报告”多次强调,而且十四五规划和2035年远景目标纲要草案中,还有专门的“实施粮食安全战略”一节,并具体提出“制订粮食安全保障法”等。

虽然中国的粮食安全已在全球100多个国家排名中高居30多位,虽然国际上公认中国粮食安全“表现良好”,但若只看官方的说法和舆论,一般人会以为中国的粮食安全已到了刻不容缓之际。但就连参与两会的农业方面官员和专家,透露的信息似乎与“危机意识”也不同步。在政协第一天会议的委员通道上,全国政协常委、中国农业科学院副院长万建民就表示:中国粮食总产量连续6年超过1.3万亿斤,平均粮食占有量达到470公斤,高于国际公认的400公斤的安全线。更重要的是,中国人均产粮量超过消费量,粮食是够吃的。同为全国政协委员的原农业农村部副部长余欣荣在接受记者采访时也说,中国粮食面积连续8年稳定在17亿亩以上,亩产由2012年的357公斤提高到2019年的381公斤,产量实现了“十六连丰”,口粮自给率始终保持在100%,粮食供给能力处于历史最好水平。 新上任的农业农村部长唐仁健,更是在第一天的人大会议部长通道上自豪宣布:“我想告诉各位的是,我们的粮食安全完全能保障,我们完全能端稳中国人的饭碗。”

既然已“完全能端稳中国人的饭碗”,既然“18亿亩红线”已不是能否保障中国粮食安全的唯一要素(详见本系列第四篇文章),那么,如何彻底解决因受制于固有的土地红线意识而难有根本性改观的中国乡村现代化——这个中国发展最大的“不平衡不充分”,就理所当然的成为高过和优于已安全的粮食供应保障更重要的治国理政重大问题。 现有以“18亿亩红线”为纲的国家粮食安全观,也到了应该进行全面梳理、系统谋划和创新突破的时候了。

全球化经济发展的时代,中国应该重新审视和创新发展更有时代特色、更有系统效益和更加安全的国家粮食安全和土地效益系统观。新的中国国家粮食安全观,必须建立在更加全面和系统谋划的基础上,必须具有国际视野和比较效益的意识,选择国家粮食安全和国家土地效益最大化相结合的最优的发展路径,必须更好的吸纳国际惯例和先进国家的经验而不是固守自有土地规模的惯性思维。尤其是要把中心放在如何保障粮食总量供应的安全上,而不是眼睛只盯在国内耕地规模面积的多少。不能因为守旧落伍的粮食安全观而影响乡村振兴、城乡融合及整个中国乡村现代化的发展。

既然中国粮食安全早就不靠18亿亩耕地“端在自己手里”,那么我们就应该实事求是的系统谋划全球化时代中国新的粮食安全观。根据国际粮食市场的大势,以及不同粮食品种对国家安全的影响,分门别类的“因类施策”。比如大米和小麦这些国人的主要口粮,就必须保证“绝对安全”,自给率绝不低于95%以上;玉米这类以饲料粮为主的口粮,重点就要放在保障全球市场的安全供给,以能抗击国际市场的供给和价格波动来规划国内的耕种面积;而大豆主要还是靠国际市场多渠道的供应,国内的种植面积只要能对国际市场价格产生影响即可。主要还是要有总量上足够的的仓储,以量的拥有而不是种植面积的多少,换种思维同样可保国家粮食安全。

有了这样的粮食安全的层次、逻辑和新的理念,再来创新全新的国家粮食安全观,重新布局我们的耕地规模红线,就有了范围更大、效益更好的施展空间。

以粮食安全国际惯例,构建国内耕地和国际供给统一的安全观

那么,如何创新和重塑全球化时代的中国国家粮食安全观呢?国家就是要学会对标和借鉴国际惯例和先进国家的经验。这方面,英国《经济学人》旗下智库发布的对全球113个国家/地区粮食安全进行排名的全球粮食安全指数报告,能给我们极大的启示。

根据该智库发布的2020年最新报告,当年粮食安全得分最高是前十名国家分别是芬兰、爱尔兰、荷兰、奥地利、捷克、英国、瑞典、以色列、日本和瑞士。如果按照中国的耕地红线思维,至少以色列、日本和瑞士都不属于粮食耕地规模和人口总量可称得上“安全”的国家。如果再细看一下该智库排出的亚太地区国家粮食安全的指数排名,也许更让那些习惯于“中国特色粮食安全观”的人“头昏眼花”(见下图):

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在亚太地区粮食安全的国家排名中,粮食自给率仅有37%的日本竟然高居榜首,似乎连粮食耕地都没有的新加坡也排名第三,粮食自给率早已跌破50%的韩国也是排名第四。而小麦和稻谷两大口粮自给率超过100%、谷物自给率超过95%的我国,在亚太地区只能排名第七(全球排名第39)。如此排名,依据何在?

原来,相对于中国单纯的“以耕地规模为纲”的粮食安全观,经济学人智库的全球粮食安全指数(GFSI)更系统更科学。这个“动态的定量和定性基准模型,由59个独特的指标构建而成”,主要关注和考虑113个国家/地区的粮食可负担性、可获得性、质量和安全性以及自然资源和抵御力这四大问题。其他三方面暂且不论,就“可获得性”( 供应充足程度)而言,中国强调的“耕地规模红线”只是其中的一个方面。而它“可获得性”的概念和定义也很宽泛,是“衡量国家粮食供应的充足性,供应中断的风险,国家发放粮食的能力以及扩大农业产量的研究努力。”

GFSI这里所讲的“国家粮食供应的充足性”,显然就不止是指自有耕地粮食的供应,而且还有粮食进口和海外耕地等方面的粮食保障。这也就能理解为什么粮食自给率要远远低于中国的日本、韩国和新加坡,在粮食安全指数上会高于中国。

就日本来说,它的粮食安全指数之所以远高于中国,不仅由于它在粮食可负担性、质量与安全性以及自然资源和抵御力这三项指标远远高于我国(这也日本粮食安全高于我国的基础),同时还在于这个粮食自给率只有37%的一亿多人口的大国,在粮食进口上也有充分的安全保障,使其在“粮食可获得性”上和“口粮100%自给”的中国打了个平手。据报道,日本仅在海外的屯地耕田就有1200万公顷(1.8亿亩地),不仅是日本国内农田的3倍,而且正好是中国耕地红线“18亿亩“的十分之一。而日本1.26 亿的人口,只有中国14亿人的9%。此外,在日本本土还有“另外三分之一”农田耕地。据了解,日本在上世纪七十年代石油危机时也遇到较大的粮食危机,但他们的粮食安全中心并不是在国内粮食耕地上做“红线文章”,而是把海外屯田耕地作为日本粮食安全的关键。日本海外屯田的经验并不是孤案。据报道,到2017年中全球有89个国家都有在海外投资屯田,涉及耕地面积超过5700万公顷。

作为14亿的世界第一人口大国,人多地少的中国完全应该借鉴日本这类海外屯田耕地的经验,并以此作为粮食安全新的重要路径。虽然14亿人的人口基数,做不到日本那样海外屯田耕地和粮食进口的比例,但是粮食和农产品要达到日本人口和海外屯田比例的二分之一,经过长期的努力还是可以达到的。从总的规模上讲,就是大约有10亿亩的海外耕地(相当于15亿亩的播种面积)为中国所用并基本安全可控。这中间既有现在的粮食进口的国家和地区的产商,更应逐步大幅提升中国自己海外耕地的规模面积和比例。用全球的农田和耕地,把饭碗端在自己手里,更大有作为。

目前,中国所有进口的农产品相当于在国外已经利用了10亿亩以上的农作物播种面积(国内18亿亩耕地的播种面积相当于23-25亿亩农作物播种面积)。通过十来年的努力,进口粮食和农产品的其他国家播种面积规模完全可以15亿亩。

而国外这15亿亩播种面积粮食和农产品“可获得性”及“供应充足”与否,更应成为中国粮食安全系统的重要一环。一方面,我们要在粮食进口上更多的推广订单式、合作经营和投资入股等方式提高总量供给的安全度,另一方面,要大大提高我们自己海外耕地的规模总量。如果在国外这15亿亩播种面积中有一半(5亿亩耕地或7.5亿亩播种面积)掌握在中国人自己的手里,中国的粮食安全还愁没有坚固的保障?当然,国内的耕地规模还是中国粮食和农业安全的基本保障。在现有的条件下,只要释放5000万亩土地,就可以支撑现有的乡村振兴和城乡融合的发展。即使极限情况下,也不会使国内耕地规模低于17亿亩。毕竟一亿亩地或6.67万平方公里,已相当于中国城镇现有建设用地面积的三分之二。这样蚕食耕地的情况,几无可能出现。说到底,耕地红线只要降低到17.5亿亩即可。

所以说,中国重新构建全球化时代全新的国家粮食安全观,既要以国内耕地“绝对保证”大米小麦的口粮供应,适度保障其他粮食和农产品生产以抵御国际市场波动,又要学习国际惯例借助国际市场,让国内需求的其他谷物和农产品交由国际上的“10亿亩以上播种面积”生产,释放国内的土地空间为乡村振兴、城乡融合及一二三产业融合发展服务。在高水平的粮食库销比基础上,让更多的国内土地红利支撑中国的乡村现代化。同时,着力系统谋划,不断提高国外粮食和农产品供给的安全性。将国内耕地规模和国际供给相统一、科学系统全面的新国家粮食安全观和国家土地最佳效益观,才是我们应有的选择。

系统谋划充分挖潜耕地潜力,为农民利益释放更多土地红利

要系统的谋划中国的耕地规模与粮食和农产品供给关系,就必须对国内耕地现状的“家底”进行充分的梳理。只有全面掌握了国内土地和耕地资源的基本情况,才可在政策设计上有更全面的把握,顶层政策设计才能更有的放矢,不会因为一点点耕地的变化而焦虑,甚至在政策制订上过多牺牲种粮农民的利益。

目前,中国土地和各类农作物耕地面积的“家底”情况是:截至2016年底,全国31个省区市耕地20.24亿亩、林地37.94亿亩、牧草地32.90亿亩(见2017年7月当时的国土资源部公布的全国土地调查的情况);而根据国家统计局最新公布的2020年度统计公报,去年全国粮食种植面积11677万公顷(相当于17.5万亩),其中,稻谷种植面积3008万公顷(4.5亿亩),小麦种植面积2338万公顷(3.5亿亩),玉米种植面积4126万公顷(6.19亿亩)。此外还有棉花种植面积317万公顷(0.48亿亩),油料种植面积1313万公顷(1.97亿亩),糖料种植面积157万公顷(0.24亿亩)等,其他还应有蔬菜(种植面积在3亿亩以上,相当于耕地0.5—0.8亿亩)。

而根据农业农村部在《2020年种植业工作要点》提出的国家粮食安全底线:要求“确保三大谷物面积稳定在14亿亩以上、口粮面积稳定在8亿亩以上”。这也是中国要保证大米小麦口粮100%自给率的“绝对安全”以及其粮食种植的需要,尤其是8亿亩的稻谷和小麦的口粮田是不能破的“绝对红线”。而种植面积最大的玉米还稍有弹性可言。这些才是中国粮食安全的主要方面。至于其他的农作物,一般都是由种植规律和市场规律调节来定。只要自给率和对国际市场依存度不发生突变,一般都够不成农产品供给的“安全问题”。当然,如果一定要把大豆完全国产化,所需要的6亿亩地,就会把现在比较平稳的国内耕地结构搞得“天翻地覆”。

厘清了国内土地规模和粮食及农产品需求的大账,我们就可以更客观全面的了解国内耕地和粮食及农作物供应之间相对平衡的关系,也能更清楚的知道土地挖潜和占用的影响。不至于为一点点较小的“弹性”变化而,采取不当或过激的举措。

目前,在谈到粮食安全和国内土地时有一种奇怪的现象:一方面“18亿亩红线”的声调一阵高过一阵,另一方面,对很多撂荒地空心村等土地闲置情况却无能为力甚至熟视无睹。而在这些方面“充分挖潜”,正好可以释放上亿亩的耕地空间。从某种方面来说,这也正为“耕地红线政策”带来充分的回旋余地所在。

首先,我们看看农村空心村“可综合整治潜力”能“挖出”多少亩土地。笔者在FT中文网上发表的《乡村振兴,希望在城市中产阶级》一文中,对此就有较具体的阐述。随着中国城镇化带来的史上规模最大的城乡人口迁徙,数以亿计的农民从乡村转移到城镇。根据新的计算,从1996年到2019年,中国农村人口从85085万人减少到55162万人。这下降的近3亿人口,规模相当于25年前农村人口总数的三分之一以上。由此带来的结果,就是中国日均近百村庄消亡,城镇化催生空心村”。而多年前中国社科院一份报告则指出:从1990年到2010年这20年的时间里,中国的行政村数量从100多万个锐减到64万多个。相当于每年减少1.8万个村落,每天减少约50个。

根据2012年中国科学院一报告推算,仅“全国空心村综合整治潜力可达1.14亿亩。”随着近8年农村常住人口的减少9060万人左右,以国土资源部公布的中国农村人均居民点用地317平方米推算,可能被空置的土地又将增加4348万亩。全国农村可综合整治的空心村土地,已高达1.57亿亩以上。如果仅以一半土地重新整改为耕地,全国的耕地面积就可以增加7850亿亩。

有人以为,这种推算属“书生文章”。但笔者3年前在主笔完成十四五江苏城乡融合前期研究课题到该省睢宁县实地调研时,睢宁发展的事实给了那些“纸上谈兵者”狠狠的一击。作为江苏最早进行大规模农民集中居住点改造、拥有80万农村居民的睢宁县,通过把空心村等大规模改造为新型的农民集中居住区,户均占地由原来的1~1.3亩减少到了3分地左右。全县232个集中居住区全部建成后,可有效盘活39.2万亩农村庄地资源。若该县大部分村庄进行农民集中居住区改造,有效盘活的村庄地资源可达到50万亩以上。

中国大约有2000个左右的县(市、区),如果一半有这样的村庄整治力度,以平均每个县可有效盘活村庄地资源20万亩计算,全国就可以盘活村庄用地2亿亩。这就是空心村一块可整治的土地资源的巨大潜力。

此外,还有一块可大大增加实际耕地面积的,就是对撂荒抛荒地重新开发利用。这其中,有政府为轮作休耕而进行的“主动性撂荒”。根据农业部种植业管理司负责人在2018年的说法,全国轮作休耕试点规模几乎都是比上年翻一番比例增加,2016年全国轮作休耕试点面积616万亩, 2017年扩大到1200万亩,2018年为2400万亩,2020年轮作休耕面积达到5000万亩以上。如果因为粮食安全的压力陡然加大,完全可将轮作休耕减少到2000万亩左右,又可以将3000万亩耕地重新投入粮食种植之中。

而撂荒抛荒规模最大的,还是农民的“被迫性抛荒”及农村的弃耕抛荒现象。由于不少农民感觉种地无利可图可有可无,导致种粮积极性大幅下降,不少地方抛荒现象相当严重。这方面虽然没有对外公布总的数据。但从一些学者的研究得出抛荒的比例可以推算。有的学者认为,耕地抛荒的比例为11.12%,也有的调查显示有些地方更高(如2017年中国社科院农村所《中国农村发展报告》(2017)称:在河南南部、湖南西部的山区耕地抛荒比例接近1/4)。我们就以10%的比例计算,全国耕地撂荒的的面积估算在2亿亩以上。知名学者周天勇在今年2月发表的“中国2020年闲置低利用生产要素规模巨大”一文中所给出的结论,也几乎相近。根据他的报告,“2020年农村耕地存量203000万亩,其中体制性撂荒和低利用耕地面积为26390万亿亩”。当然,这里还包含了“低利用”耕地一块。

从以上不难看出,如果耕地撂荒治理得当,全国至少可以有2.3亿亩的撂荒耕地可以重新使用。此外,由于现代农业科技的利益等,还可以挖出上亿亩耕地的潜力(具体在下篇文章阐述)。这3亿亩左右的“潜力耕地”,加上村庄“可综合整治”出的1亿亩左右地,4亿亩相当于18亿亩耕地五分之一以上(22%)。有了这“耕地红线规模” 五分之一以上的潜力空间,就使我们在执行严格耕地政策时,可以有充分的“弹性和活力”,而不必固守 “长牙齿”的硬措施及“最严格的耕地保护制度“,为乡村现代化留有充足土地发展空间。

以农民收入倍增为纲,粮食安全观要服务于农民更加富裕

很多人在谋划和强调粮食安全观的时候,都忽略了一个最根本的核心:过度和狭隘的粮食安全观,究竟会对农民的核心利益和收入增加带来什么样的影响。

众所周知,现有状况下农民种粮得不偿失。我们在本系列第三篇文章中对此已做过比较具体的阐述。根据国内权威专家的计算,人工成本和土地成本加速上升使中国农业已经进入高成本阶段。从2005年到2015年,中国三种粮食生产的亩均成本从425元上升到1090元。农产品生产总成本上升,粮食、大豆油料和棉花亩净利润全部由正转负。在这样大背景下,为了过度粮食的安全,继续强调让农民多种粮,本质上就是要让农民承受更多不必要的损失和牺牲。解放七十多年来,中国农民已经为新中国的发展做出了很多的牺牲,改革开放四十多年来,城乡居民收入差别到现在还高居在2.5倍以上的“全球一流水平”,中国农村还是发展“最不平衡不充分”所在。在这样的情况下,如果我们的顶层决策依旧忽略农民的根本利益,于心何忍?

一个科学全面系统的国家粮食安全观,至少在三个层面有周全的考量:首先,是否更加符合农民的利益,有利于中国农民更加富裕,缩小城乡收入比;其次,是否使中国宝贵的土地资源综合效益达到最大,使农业的发展最佳化;第三,是否给国家的土地资源配置带来更大的收益,同时也使国家的稳定和安全达到最佳点。这三个层面是一个系统工程,绝不能为了过度和狭隘的“国家安全”,不惜牺牲农民的土地收益和根本利益,同样不能在全球化的大背景下,忽略农业农村对比较效益的追求。

其实,“顶层智囊”对这些方面的问题也有清醒的认识。林毅夫在“清华三农论坛2021”论坛上就坦诚:要发挥比较优势,通盘考虑整个国际市场。人均耕地的劣势,外加劳动力价格的提高,我国在很多农产品上的比较优势会不断失掉。他认为除了可能卡脖子粮食安全外,农产品只要国际市场上价格更便宜,能买就买,充分利用国际资源。在坚持国内粮食自给的同时,更要坚持两条腿走路,采取粮食进口多元化战略,把国外耕地多有粮食生产潜力的国家培养起来成为中国的粮食进口基地之一 。多年“操盘”中国家粮食安全的国家发改委原副主任杜鹰也在该论坛说:中国三种粮食的收储价格已全面高于国际市场的离岸价格和配额内进口的完税价格。确保国家粮食安全,不是要全部自给,我们完全而且应该更主动和自觉地利用国际市场。全国人大农委主任陈锡文也在该论坛指出:中国对国际农产品市场的依赖程度已近30%。中国人多、地少、水缺,要求所有农产品都自给,既不现实,也无必要。在确保谷物基本自给、口粮绝对安全同时,也需要进一步研究什么农产品必须自给,什么农产品可以更多依靠国际市场。

其实,从传统过度狭窄隘的粮食安全观转向全面系统、更讲效益、两条腿走路新型国家粮食安全观,现在需要的只是“捅破那层纸”。没有任何时候比现在更需要在维护好粮食安全的同时,更多的关注农民的富裕和土地的效益;让农民通过土地生财更多获得财产性收入,而不是为已“绝对安全”的口粮供应再做出无谓的牺牲。在数亿农民根本利益的大是大非面前,在国家农业发展的最佳战略下,为了农民、行业和国家的整体利益,我们还有什么理由不尽快实现粮食安全观的全面转变?!

(作者系南京大学长江产经研究院特聘研究员。本文仅代表作者观点。责任编辑邮箱:[email protected]


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