因为一块15.383亩的土地，海口市美兰区政府、海口市自然资源和规划局（以下简称：海口市资规局）被海南定安宏华胶合板有限公司（下称：宏华公司）起诉索赔1亿余元。

宏华公司负责人陈俊宏6月25日告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），将政府诉至法院索赔属无奈之举，公司全款买的土地22年没拿到。

原琼山市撤市划区并入海口市后，宏华公司于2003年支付144.114万元通过海口市原国土海洋资源局（后变更为：海口市自然资源和规划局）挂牌竞得该地块，因政府未完成征地补偿、土地变性等手续，导致《国有土地使用权出让合同》无法签订，土地至今未交付。

2024年4月，海口美兰区政府通知宏华公司，解除《土地出让协议》并退还144.114万元土地价款及相应利息。宏华公司随后将美兰区政府和海口市资规局起诉至法院，要求除退还土地价款及利息外，要求两被告单位赔偿资金占用损失1109余万元、可得利益损失9300余万元，合计1亿余元。

海口美兰区法院今年5月判决《土地出让协议》无效，判令美兰区政府退款144万余元并支付利息，但驳回企业其他诉请。

7月2日，澎湃新闻就宏华公司反映的问题联系美兰区委宣传部。宣传部工作人员协调联系该区征地办后表示，因为此事比较复杂，除了涉及美兰区外，还涉及海口市政府、市资规局。一审法院也作出了判决，企业不服已提出上诉，他们正在准备应诉材料，待二审开庭后再接受采访。

未征收土地挂牌交易给企业

陈俊宏说，父母1988年就到海南谋生。经过多年打拼后，他们创办了宏华公司。

“当时家里有一定的积蓄，父亲打算转型涉足地产行业。”陈俊宏说，宏华公司被招商引资到原琼山市参与原琼山市新市区投资开发建设。

受原琼山市委、市政府委托，原琼山市江东新市区开发建设管理委员会于2002年11月18日与宏华公司签订《土地出让协议书》。本文图片均为 澎湃新闻记者 谢寅宗 图

2002年11月18日，原琼山市江东新市区开发建设管理委员会受原琼山市委、市政府的委托，与宏华公司签订《土地出让协议书》，将一宗实际使用面积为15.383亩的土地使用权出让给宏华公司，土地价款144.114万元。

签订协议前，原琼山市发展计划局对“林业花园”项目进行批复，同意宏华公司兴建“林业花园”。该批复文件内容还记载，项目总建筑面积20000平方米，项目计划投资2005万元，建设资金为自筹解决。

同年9月9日，原海南省国土环境资源厅对琼山市政府关于相关农用地转用及土地征用手续进行复函，同意原琼山市政府征用包括“林业花园”地块在内的土地。

海南省国土环境资源厅函告海口市政府，同意林业花园项目地块挂牌出让

这年11月8日，原琼山市建设局对“林业花园”项目住宅用地的规划作出初步意见，称该项目各项规划控制性指标符合琼山新市区控制性规划要求。为项目颁发了《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》。

2002年11月19日，原琼山市《市政府常务会议纪要》明确，“林业花园”项目净用地出让价为11.901万元/亩。

按国务院批复，原琼山市2002年11月撤市设区并入海口市。同时，林业花园所在地块划归海口市美兰区管辖。2003年3月，当地政府发布土地出让公告，决定挂牌出让包括“林业花园”项目用地在内11宗地块。同年5月22日，宏华公司以144.114万元竞得该地块。

2003年5月22日，相关政府机构向宏华公司出具《挂牌交易成交通知书》。

然而，该地块并没有完成征地及土地使用性质变更。2008年3月3日，原美兰区江东开发办公室向海口市国土局出具《关于林业花园项目征地手续未能完善的情况说明》称，当时因群众嫌土地补偿款过低，拒绝配合政府的征地完善工作。

澎湃新闻注意到，按1995年1月1日施行的《城市房地产管理法》相关规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，国有土地的使用权方可有偿转让。

2008年3月3日，美兰区江东开发办公室出具情况说明称，2003年挂牌交易的林业花园项目用地还未完成土地征收工作

区里的置换土地方案上报时，市里早已开会定调

自2011年起，陈俊宏向海口市有关部门申请办理不动产权证登记证的补证，但问题一拖再拖。

2019年，陈俊宏得知美兰区已成立土地征收办，遂向海口市资规局提交《关于补交地价款，解决宏华公司‘林业花园’项目土地历史遗留问题的申请》。申请中，宏华公司表示，自愿按现行基准地价补交地价款，以彻底解决该历史遗留问题。

海口市资规局于2020年5月6日致函美兰区政府称，由于征地手续未完善，至今宏华公司尚未领到《国有土地使用证》，也没有实际占有及使用。

海口市资规局出具的处理意见称，本着尊重历史的原则，请美兰区妥善解决宏华公司历史遗留问题。彼时，“林业花园”地块已作为电白村安置地。

2020年5月6日，海口市资规局核查后认为，宏华公司通过拍卖取得林业花园项目地块的国有土地使用权，让美兰区政府妥善解决

2020年5月20日上午，海口江东新区管理局召开专题会议，研究处理包括“林业花园”项目在内的多个历史遗留问题。此次会议对该问题形成的会议纪要意见为，“中规院和海口市资规局先核对电白安置地东南角14.07亩地块的规划，周边规划水系以少占地为主畅通即可，再由美兰区政府上报海口市政府协调解决”。

2020年6月18日，美兰区政府就“林业花园有关征地遗留问题”向海口市政府请示，其中称“我区建议将林业花园项目15.37亩土地置换到电白安置地东南角14.07亩地块，我区已与宏华公司对接，该司同意按现行商业用地出让价格置换该地块以解决项目历史遗留问题”。

事实上，美兰区政府向海口市政府发出请示5天前，海口市政府常务会议上，“林业花园”拟置换地块就已被研究审议控制性详细规划等事宜。

海口市政府6月19日收到美兰区的请示后，秘书六科提出“建议请市资规局、江东（新区）管理局提出意见”。

江东新区管理局和海口市资规局在回复市政府的批转材料时，均未提出明确意见，但资规局建议，“通过收回土地使用权，退还出让金的方式予以解决”。

涉事土地卖给国企后，价格飙升22倍

在置换土地无法完成后，已被规划为电白村安置地的“林业花园”项目地块被海口市资规局于2020年9月25日打包在内挂牌出让。

土地出让公告显示，该宗地总面积62411.57平方米（约93.62亩），土地用途为城镇住宅用地和零售商业用地混合用地，起拍价为24522.13万元。

土地置换失败后，包含林业花园项目地块在内的土地被挂牌交易

出让公告载明，该宗地主要用于开发建设海口市江东新区电白安置房项目。项目建成后，土地竞得人须根据美兰区政府要求向指定对象按指定价格进行销售。

同年10月29日，海口市资规局发布该宗地的挂拍出让成交公示材料。土地的受让单位为海口市美兰区招商建设投资有限公司，成交价格为起拍价。

工商资料显示，美兰区招商建设投资有限公司成立于2007年5月，现注册资本2亿元，是国有全资公司，现公司股东分别是持股90%的美兰区财政局和占股10%的海南省财政厅。

澎湃新闻计算发现，按最终土地的成交价计算，每亩地的均价为261.93万元。与宏华公司2003年买地时相比，17年后每亩土地的价格飙升了22倍。

至于涉事土地是否涉及一地两卖的问题，权威人士告诉澎湃新闻，不签订《国有土地使用权出让合同》，其实就意味着土地未完成交易，地块从法律上来说，不属于竞得者。所以，海口市资规局2020年再次对包括“林业花园”在内的地块进行挂牌出让，是在完成征地手续后进行的，不涉及对“林业花园”地块的一地二卖。但是，对于未完成征收程序的土地，法律禁止进行挂牌交易。

原林业花园项目地块已建成安置房。

单方面解除协议后的亿元索赔

2024年4月20日，美兰区政府发《通知》知会宏华公司称，经海口市政府研究决定，由美兰区负责依法依规解决宏华公司与琼山江东新市区开发建设管理委员会签订的《土地出让协议书》，并退还宏华公司缴纳的144.114万元土地价款及相应利息。

在与政府部门沟通无望的情况下，2024年5月23日，宏华公司将海口市资规局、美兰区政府起诉到美兰区法院。

宏华公司要求法院判令解除土地出让合同——《琼山新市区土地出让协议书》，两被告返还原告土地出让金和手续费144万余元，并判令两被告支付资金占用损失1109万余元、向原告赔偿可得利益损失9300万余元。

对于9300万余元的可得利益损失，宏华公司在起诉状中阐明，是以起诉时江东新区地块市场价格（2022年-2024年）按1.2容积率折算的均价10315元/平方米，与合同价土地出让金的差额计算可得利益损失。

对于宏华公司的诉请，海口市资规局答辩称，该局与本案所称的“合同”无关，不是合同的相对方，不应将其列为被告；原告宏华公司未签订《国有土地使用权出让合同》，尚未取得案涉土地使用权，对案涉土地不存在可得利益。

被告美兰区政府的答辩状显示，《琼山新市区土地出让协议书》因违反法律强制性规定本属无效合同，无效合同自始没有法律效力；原告与海口市国土海洋资源局并未签订《国有土地使用权出让合同》，并未取得该土地的使用权且实际占有使用案涉土地，故不存在相应可得利益损失等。

美兰区法院在对此案进行审理后，于2025年5月28日作出一审判决。法院认为，原琼山市江东新市区开发建设管理委员会与宏华公司，在案涉土地未进行挂拍之前便签订《土地出让协议》，对土地交易的实质性内容进行约定，加之挂拍完成时案涉土地性质仍未转为国有建设用地，故双方签订的《土地出让协议》不符合当时的法律规定，应属无效合同。宏华公司主张案涉协议有效并诉请解除，没有事实及法律依据，该院不予支持。

关于宏华公司诉请赔偿各项损失的问题，法院认为，可得利益是基于合同有效履行后所期望获得的利益，可得利益损失赔偿是基于违约行为产生的一种救济方式，因案涉协议自始无效，宏华公司无法要求对方履行相应义务，因此关于可得利益损失9300万余元的诉请缺乏依据。

最终，美兰区法院判决美兰区政府返还宏华公司土地出让金、手续费合计1446941元，并以此为基数，按照银行贷款利率支付相应资金占用损失；驳回宏华公司其他诉讼请求，57万余元案件受理费，由宏华公司承担约54万元。

陈俊宏表示，因为对一审判决不服，他们已向海口市中院提出上诉。

7月2日，澎湃新闻就宏华公司反映的问题联系美兰区委宣传部。宣传部工作人员协调联系该区征地办后表示，因为此事比较复杂，除了涉及美兰区外，还涉及海口市政府、市资规局。一审法院也作出了判决，企业不服已提出上诉，他们正在准备应诉材料，待二审开庭后再接受采访。