9月23日，在位于纽约的联合国总部，联合国秘书长古特雷斯在第80届联合国大会一般性辩论开幕式上致辞。第80届联合国大会一般性辩论23日在纽约联合国总部拉开帷幕。新华社 图

9月23日，一年一度的联合国大会一般性辩论的大幕拉开，全球目光再度聚焦于这座矗立在纽约东河之畔的国际机构。在80周年之际，联合国没有迎来盛大的庆祝，反而承载着冷战以来最为复杂的压力与挑战。正如联合国秘书长古特雷斯所指出的，联合国宪章宗旨和原则“正在遭受前所未有的攻击”，战争、饥饿、气候变化等都在严峻考验全球治理体系。大会主题为“携手共进：促和平、发展、人权八十载，继往开来，再谱新篇”，或许正是其辉煌历史、普遍期待和无奈现实的写照。

大国共识瓦解：全球治理的根基动摇

联合国体系的设计初衷，在于通过“大国一致”原则构建集体安全框架，以《联合国宪章》的法理权威凝聚国际社会共识。后冷战时代国际秩序的剧烈变动，使得这种大国共识逐渐沦为稀缺品，成为全球治理体系最突出的结构性困境。

近年来，安理会常任理事国在诸多重大国际议题上的分歧日益公开化，否决权的滥用频率显著上升。2023年10月7日新一轮巴以大规模冲突爆发至今，安理会已14次就加沙冲突提出决议草案并付诸表决，其中仅有4次获得通过。10份未被通过的决议草案中，除了2份是由美国提交的，其余8份美国均投了反对票，其中6次为美国一票否决。

在大国共识瓦解的同时，单边主义的强势回潮与集团政治的重新抬头，形成了对联合国多边体系的双重冲击，使全球治理陷入“碎片化”危机。单边主义以“本国利益至上”为核心，无视国际规则与多边机制，直接挑战联合国的权威基础；集团政治则以价值观划线，构建排他性小圈子，割裂国际社会的整体性，与联合国“普惠包容”的理念背道而驰。

美国作为联合国最大会费国，其单边主义行径对多边体系的冲击最为显著。特朗普政府在前后两次任期内的两次“退群”潮堪称典型——先后退出联合国教科文组织、人权理事会、《巴黎协定》等多个国际机制与条约，以实际行动践行“美国优先”理念。

多边议程受阻：安全发展人权的协同困境

联合国的核心使命涵盖维护安全、促进发展、保障人权三大支柱，三者相互关联、相辅相成。然而，在当前国际环境下，这三大领域的多边议程均面临推进乏力的困境，暴露出联合国应对复杂挑战的能力缺陷。

在安全领域，二战后构建的一系列军控和核不扩散体系出现明显的倒退倾向。传统地缘政治冲突再次多点同时爆发，持续时间长、冲突烈度高、卷入大国多。除了俄乌冲突、巴以冲突，非洲、中亚、拉美、东南亚还有大量冲突得不到关注。非传统安全威胁同样严峻，恐怖主义呈现全球化与碎片化交织之势，网络攻击、人工智能武器化等新兴安全问题层出不穷，但联合国尚未形成有效的全球治理框架。而维和行动作为联合国维护和平的重要手段，正面临大国共识下降、资源不足、授权过多等问题，行动规模不断压缩，影响大打折扣。

发展领域的多边议程面临“承诺多、落实少”的尴尬局面。联合国 2030 年可持续发展议程提出17项发展目标，在2015年取得长足进展的基础上却不进反退，越来越难以实现预期目标，全球贫困问题在疫情后出现大面积反弹。在特朗普政府暂停对外援助的同时，英、法、德等发达国家承诺的官方发展援助也开始大幅削减，与发展中国家的实际需求严重脱节。在气候变化领域，预定控制升温1.5℃的目标接近夭折。

人权领域的多边合作则深陷政治化与双重标准的泥潭。联合国人权理事会本应是促进人权交流与合作的平台，但部分西方国家将人权作为政治工具，在不少发展、援助、和平行动中嵌入人权议题，肆意指责、干涉发展中国家的内部事务，甚至实施单边制裁和舆论攻击。与此同时，西方国家自身转而对准移民、难民群体，一方面阻止入境，甚至在第三国设置“远程隔离墙”，另一方面将大批所谓“非法移民”转运外包给一些非洲、拉美国家。加沙地区大规模的人道主义灾难和屠杀，已经沦为西方国家一道难以抹去的“人权疤痕”。这种“选择性人权观”严重破坏了人权领域的多边合作基础，背离了“促进所有人权和基本自由”的根本宗旨。安全、发展、人权三大领域的协同困境表明，联合国的多边议程已难以适应全球性挑战的复合性特点，亟需系统性变革。

自身积弊凸显：财政危机与改革僵局

面对外部挑战的同时，联合国自身存在的财政困境与机构改革僵局，进一步削弱了其履职能力，使其陷入内外交困的境地。古特雷斯多次警告，这些内部问题若不能得到解决，将严重侵蚀联合国的合法性与行动力。

财政危机是联合国最紧迫的现实挑战之一。联合国经费主要包括经常预算和维和预算，其来源依赖会员国缴纳的会费，但部分大国长期拖欠会费的问题日益严重。美国作为最大会费国，长期拖欠大量款项。特朗普政府的第一个预算撤回方案于 8 月初签署成为法律，该方案将三个与联合国相关的核心账户削减10亿美元；8月29日发布的第二次“口袋收回”从用于资助联合国活动的三个账户中又收回了13.6亿美元。目前美国拖欠的联合国会费和维和摊款高达30亿美元，2025财年的维和经费甚至一分没交，这严重限制了联合国的正常运营。秘书长不得不采取冻结招聘、削减项目、关闭办事处等紧急措施。

流动性危机带来的不仅是常规预算与维和，美国还大幅削减了一些专门机构的摊费和捐助。世界粮食计划署、联合国难民事务高专办和国际移民组织等人道主义机构的年度预算缺口可能高达30%至40%。作为名为“UN80”改革进程的一部分，秘书长承诺将秘书处工作人员裁减五分之一，其他机构的裁减规模也将非常大，短期如此大变幅必将带来各种负面效应。

机构改革僵局则暴露了联合国适应时代发展的能力不足。联合国成立 80 年来，国际格局已发生天翻地覆的变化，联合国在应对复杂多变的国际社会挑战面前显得愈来愈力不从心。

安理会改革是改革的核心议题，但由于大国利益博弈和区域分歧，相关讨论已持续数十年却毫无实质性进展。除安理会外，联合国各专门机构都存在机构臃肿、职能重叠、效率低下等问题。秘书处8月提交的联合国授权任务常年累计多达4万条，其中许多需要规范和整合。此外，世界卫生组织、儿基会、粮食署、难民事务高专办、移民组织等在应对疫情、粮食安全、人道救援、移民难民等议题时，因资源不足、授权有限、政策环境多变，暴露了应对能力的结构性缺陷。这种改革滞后性使联合国难以回应时代需求，其合法性基础不断受到侵蚀。

重振多边主义：联合国的破局之道与时代责任

面对前所未有的困境，联合国大会一般性辩论的召开恰逢其时。这场全球对话不仅是梳理问题的平台，更应成为凝聚共识、重振多边主义的起点。多边主义是联合国的核心价值，是应对全球性挑战的唯一出路，重振多边主义不仅是联合国自身生存发展的需要，更是人类社会实现共同安全、共同发展、共同繁荣的必然选择。

重振多边主义，首先要夯实“共识基础”，重建大国协调机制。大国作为联合国的核心支柱，应率先践行《联合国宪章》宗旨和原则，将“大国一致”原则从形式上的规则转化为实质上的行动共识。

在安理会改革中，应兼顾主权平等与决策效率，探索建立灵活透明的议题牵头机制，在维护大国协调必要性的同时，增强新兴市场和发展中国家的有效参与；应规范和限制大国否决权使用，在涉及战争与和平、人道主义危机等重大议题上，避免将否决权作为维护自身利益的工具。同时，应建立常态化的大国对话机制，在安全、发展、气候等领域寻找利益交汇点，以局部共识推动整体合作，为多边体系注入稳定动力。

重振多边主义，关键要破解“机制困境”，推动联合国系统性改革。在决策机制上，应优化安理会的代表性与决策效率，合理增加发展中国家席位，特别是非洲、拉美等地区的代表权，使决策更能反映全球力量格局的变化。

在资源保障上，应改革会费与摊款制度，建立更公平、更均衡的分摊机制。目前，在联合国常规会费和维和摊费方面，大批有能力、有意愿的国家却承担超低比例的份额，这种状况肯定难以维持。与此同时，联合国经费募集必须“广开财路”，一方面减少指定用途的自愿捐助比例，建立更集中、更高效的资金池，同时吸引社会资金进入，适当放开社会资本参与多边项目运作的空间。

在机构职能上，今年3月，秘书长宣布了“UN80”改革进程，从三个轨道上推进改革：一是寻求立即节省开支，二是审查联合国的政府间任务，三是研究机构改革。目前秘书长在三个轨道上的改革都提交了相应报告和建议。这代表着联合国在重重压力下破釜沉舟、迈向改革的重大举措，这些改革将有利于改变目前整个机制的臃肿、整合重叠职能，强化联合国在应对气候变化、人工智能治理等新兴议题上的统筹协调能力。

重振多边主义，还需拓展“实践路径”，推动多边议程落地见效。在安全领域，应强化联合国的政治和外交功能，强化其在冲突预防、调解和建设和平领域的更大能力，简化维和行动授权，构建兼顾传统与非传统安全的综合安全框架。

在发展领域，应推动发达国家兑现援助承诺，取消发展援助附加条件，建立以可持续发展议程为核心的全球发展伙伴关系，通过基础设施互联互通等务实合作，将发展成果转化为安全保障。

在人权领域，应摒弃双重标准与政治操弄，平衡主权与人权的合理诉求，建立基于文明互鉴的人权对话机制。中国在一般性辩论前提出的“全球治理倡议”为此提供了有益思路，其倡导的奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向的原则，与联合国理念高度契合，为多边议程落地提供了实践路径。

当前，联合国面临的挑战虽严峻，但并非不可逾越。作为全球治理的核心平台，联合国的改革与发展关乎人类共同命运。期待在此次联大一般性辩论中，各国能够超越分歧、凝聚共识，以实际行动重振多边主义，推动联合国在维护世界和平、促进共同发展、保障人权福祉的道路上迈出更坚实的步伐，为构建人类命运共同体注入强劲动力。这既是联合国的使命所在，也是时代赋予各国的共同责任。

（李因才，上海社会科学院国际问题研究所副研究员）