世界贸易组织(World Trade Organization, 简称WTO)成员正致力于修复一个目前无法正常运转的贸易争端解决机制;该机制已成为美国与其他国家之间的一个摩擦点。

在总部位于日内瓦的WTO中,上诉机构(Appellate Body)是其争端解决机制的最高机构,在特朗普(Donald Trump)政府阻止上诉机构新法官的任命之后,该机构自2019年以来实际上已经瘫痪。

早在特朗普入主白宫之前,美国便已对WTO争端解决机制颇有微词,其不满集中于上诉机构所作的不支持关税和其他救济措施的裁决,美国官员和议员认为此类裁决限制了美国保护国内产业的权利。

中国一直积极利用WTO争端解决机制,而美国相对于欧洲国家以及其他国家和地区,一直更为尖锐地批评WTO和上诉机构,称其未能就中国推行国家资本主义、对知识产权保护不力以及由此产生的贸易扭曲效应等问题予以处理。

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The Wall Street Journal

现在,WTO的支持者们看到了一个着手修复WTO争端解决机制、化解僵局的机会。

尼日利亚前财政部长恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉(Ngozi Okonjo-Iweala)本月被任命为WTO新任总干事之后表示,争端解决机制是WTO的“皇冠上的宝石”,并承诺今年将提出改革方案。

对奥孔乔-伊韦阿拉的任命曾受到特朗普政府的阻挠,但得到了新任美国总统拜登(Joe Biden)的支持,这为她获得任命铺平了道路。拜登政府官员已表示,愿与WTO合作,以缓解贸易紧张局势。不过,拜登政府正寻求对WTO进行广泛的改革,而且将在评估贸易政策之前保留特朗普当政期间对中国输美商品加征的高关税。

拜登提名的美国贸易代表凯瑟琳·戴(Katherine Tai,中文名:戴琦)将于周四出席参议院的确认听证会,她在利用WTO争端解决机制方面经验丰富,作为律师曾打赢过数起针对中国的诉讼案。

WTO副总干事、美国贸易律师Alan Wolff本月初在一次会议上表示:“有理由重新乐观地认为,WTO能够胜任未来的任务职责。”他提到了拜登对于国际合作和WTO新任总干事的支持。

WTO上诉机构的停摆已导致案件积压,其中许多诉讼涉及到美国,同时这种状况也导致确保全球商业规则施行的一项重要工具缺失。许多企业和政府都认为,一个行之有效的争端解决机制对于减少贸易壁垒十分关键,并且在全球经济正努力应对新冠疫情的当下,需要这种机制发挥作用。

美国全国制造商协会(National Association of Manufacturers)负责贸易政策的副总裁Ken Monahan表示,一个运转正常的机制“对于建立制造商的长期信心和保证确定性至关重要,这是行业所需要的,特别是在我们从疫情中恢复的时候”。

尽管拜登政府表达出普遍的支持,但美国官员并不急于对WTO进行全面改革,一些贸易政策专家对此表示,鉴于改革需要达成共识,并且欧盟和中国等重要参与者之间存在意见分歧,这一任务十分艰巨。

周一,在WTO举行的工作人员一级会议上,与会者讨论了121个成员提出的关于启动遴选程序以填补WTO上诉机构空缺的提议。一位驻日内瓦的贸易官员称,美国称目前不会支持该提案,理由是需要解决与此上诉机构相关的“系统性问题”,具体所指不详。

有关该上诉机构的提议可能包括,执行90天的上诉时限,以及修改每届法官任期四年的现行规定。

中国议题很可能是一个症结点。美国与加拿大、欧盟和其他国家都在指责中国非法补贴和倾销商品。美国民主党和共和党执政政府的贸易官员都已表示,WTO上诉机构作出的不利于美国关税的裁决,让中国政府扶持的企业得以将获补贴商品销往全球市场,同时还缩窄了美国和其他市场经济体采取救济措施的范围。

中国政府对任命奥孔乔-伊韦阿拉为WTO新任总干事表示欢迎,称支持对WTO进行必要改革,期待各国取消贸易限制措施。

前美国贸易代表办公室(USTR)官员、特朗普政府政策顾问Kelly Ann Shaw提醒称,不要指望WTO会快速作出改变。

Shaw称,很多国家都试图推卸责任,把责任推给特朗普政府或美国。她称,但各国似乎并没有就未来道路达成共识。

自1995年WTO成立以来,美国和欧洲围绕WTO上诉机构的职能及其裁决一直存在分歧。WTO上诉机构有时被拿来与美国最高法院相提并论,该机构负责处理成员提起的挑战WTO下级争端解决小组裁决的案件。欧盟坚定地支持该上诉机构,而美国认为它越权行事,无力应对不断变化的挑战。

在中国取得越来越多的胜利后,奥巴马政府开始阻止WTO上诉机构一些提名人选的任命。特朗普政府更进一步,阻止了所有任命。结果就是,2019年该法院无法继续满足做出裁决所需的法定人数要求,2020年11月最后一名成员也期满卸任。

在WTO上诉机构停摆的情况下,有17桩案件处于悬而未决的状态,相关国家得以继续实施被下级争端解决小组裁决驳回的行为。其中六桩未决上诉是由美国提起的,三桩是针对美国提起的。其中一桩上诉中,一个下级争端解决小组于2020年9月裁决,美国单方面对价值逾2,000亿美元中国输美商品征收关税的行为违反了WTO规则。

欧盟和包括中国在内的其他22个国家建立了一套替代性仲裁机制来解决贸易争端,不过大多数WTO成员尚未加入。

欧盟官员认为这个替代性机制是暂时的。上周,欧盟承认有必要改革WTO上诉机构,并在一份贸易政策声明中表示,该争端解决机制“并没有按照设计的方式运行”。

具有挑战性的案件还在后头。2018年,特朗普对价值约500亿美元的进口钢铝产品开征关税,称全球金属供应过剩对国家安全构成威胁。这些关税打击的不仅仅是中国,还包括欧盟和日本等美国盟友。欧盟就此向WTO提出了申诉,WTO一个较低级别的仲裁小组计划明年作出相关裁决。

智库彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)高级研究人员Chad Bown表示,此案就像 一枚“定时炸弹”。

如果WTO的裁决反对美国利用关税保护其国家安全,将会激怒美国国内对WTO持批评态度的人士,其中包括一些国会议员。若WTO的裁决有利于美国关税,则可能助长其他国家以国家安全为藉口实施贸易限制措施。

Bown称,这对WTO及其成员来说都无益处。