【投书】补贴私幼、增订罚则能改善幼托积弊？《幼照法》修法，别把公共责任甩给市场解决

读者投书

今年（2026）6月中，立法院联席审查《幼儿教育及照顾法》（简称《幼照法》）修正草案。在20个修法提案中，多位国民党立委（包括徐巧芯、罗智强、王育敏、罗廷玮等）提出的修正案中，主张：「接受公立、准公共及非营利幼儿园服务者补助后，每月无须缴费；接受私立幼儿园服务者，每位幼儿每月补助不得低于新台币15,000元。」这项看似减轻家长负担的修法，实质上是以公共预算贴补私立幼儿园。

然而，单凭增订几条「收费透明机制」，真能解决幼儿园的长年积弊？只要在Google搜索「幼儿园违法」，便会跳出超过77万笔数据，充斥着超收、不合格师资与违规收费的新闻。

查看近5年来的各项数据与调查，不论是儿福联盟、台北市政府、公共电视新闻实验室、《亲子天下》，或是教育部的官方统计，私立幼儿园最常见的违规样态始终不变：

这些规范早已巨细靡遗地写在《幼照法》、《教保服务人员条例》、「教育部推动及补助地方政府与私立教保服务机构合作提供准公共教保服务作业要点」及各县市「幼儿园收费订定暨调整审议小组作业要点」等等现行的法规中。

若现行法律规范如此严密，违规情事却依然连年发生，期待再多增订几条「收费透明揭露条款」就能解决沉疴吗？这无疑是缘木求鱼。

笔者认为，台湾学前教育当前的困境，根本不是法规不够细致，而是政府将整体幼托市场推向了一个「无法有效治理」的结构性陷阱；问题的本质在于：当学前教育高度市场化，利润导向便会主导一切。

在资本逻辑驱动下，私立幼儿园压低人事及所有成本、增加招生、提高收入是商业竞争的必然结果：超收幼儿是为了增加收入，聘用无照人员与拉高师生比是为了降低人事成本，巧立名目则是为了提高利润。当政府选择将7成以上的幼儿教育责任甩给市场，却期待市场自动兼顾「公共利益」与「照顾品质」，这就是制度的根本矛盾。

换句话说，台湾绝大多数2到6岁幼儿的教育与照顾，是由私立市场提供。 当市场成为提供教保公共服务主体时，政府所面临的挑战，将不只是照顾品质，而是治理能力。

当只有2、3成幼儿由私立体系提供服务时，主管机关仍可能透过例行稽查、行政管理及评鉴制度维持品质监督；然而，当7成以上幼儿都依赖私立市场，政府需要监督的是遍布全国近4千家私立幼儿园，以及数千家不同规模的教保机构。

监督的对象愈多，行政成本便愈高；市场愈庞大，治理难度也会随之增加。

这已反映在政府现有的人力配置上。

根据〈教育部所属113年单位预算评估报告〉，2022年（111年度）全国地方政府负责幼儿园稽查的人力合计仅145人，却必须负责近7千所幼儿园的监督工作。换算下来，每位稽查人员平均需负责近50所园所的管理与查核。

人口最多的台北市及新北市，2022年幼儿园稽查涵盖率分别仅22.72%及18.45%；全国平均涵盖率甚至不到5成。换句话说，多数幼儿园在一年内根本不会接受例行稽查。

更重要的是，各县市政府并没有一致的主动稽查制度，稽查频率、重点及运行方式都不同。不同县市的监督强度有相当大的落差。

至于每5年一次的幼儿园评鉴制度，原本应作为品质把关的重要机制，但近年不少重大违规案件都显示，部分遭裁罚，甚至爆发虐童、不当管教或违法经营的园所，过去都曾获得评鉴优等或绩优肯定。

这正凸显，现行评鉴制度偏重书面数据与行政流程，无法真实反映教保现场的实际品质。

这已非单纯「增加人力」就能解决的问题。当市场过度扩张，政府永远只能像劳检一样在后面追着业者补破网。

高度市场化提高了政府的监督成本，更深层的挑战则来自于政府角色的变化。在学前教育市场化的结构下，政府不再只是教育政策的制定者，而成为依赖私立业者运行公共政策的合作伙伴。

尤其在准公共化政策推动后，私立幼儿园成为政府扩充公共教保供给的重要量能。政府一方面需要更多园所加入政策，以提高公共教保覆盖率；另一方面，又必须依法监督、裁罚这些同时承担政策任务的合作对象。当政策推动与行政监督由同一套行政体系负责时，两种职能之间就产生矛盾。

近年全国教保产业工会参与多个县市幼儿园评鉴及相关会议时，即多次遇到类似情况。当业务承办人提及，在评鉴过程发现，业者未替教保人员保劳保，5人以上的幼儿园把教保人员的劳保保到职业工会，或劳保被高薪低报等等违法事项。

这些情况已不只是评鉴成绩高低的问题，而是涉及劳动法令的违法事项，教育主管机关应依法移请劳动主管机关查处。然而，地方主管机关的回应往往是：「目前尚未接获教保人员检举，会先以辅导改善为原则。」护航心态十分明显。

当教育主管机关同时肩负政策推动、业者辅导及违规查核三项角色时，究竟应该优先追求政策绩效，还是优先落实法令？如果已发现违法事证，就不该以「是否有人提出检举」作为后续调查的依据。当政策推动与行政监督发生冲突时，监督功能可能因此被弱化。这并非个别承办人员的选择，而是制度设计所产生的角色矛盾。

近年多起重大幼儿园违法案件，包括虐童、不当管教、超收等等事件，多数并非由例行稽查首先发现，而是在家长提出质疑、媒体追踪报导或民意代表介入后，行政机关才进一步展开调查。

也就是，当政府同时扮演政策推动者、合作伙伴与监督者，而监督机制又深受市场规模与利益网络影响时，学前教育的治理就面临如何维持独立性与公信力的挑战。

这样的政策确实提升了幼童的入园率，然而这也造成对私立体系的依赖愈来愈深，政府直接提供公共教保服务的力道就相对弱化。

换句话说，国家投入更多公共资源，却未必同步提升公共治理能力。当市场成为公共服务的主要提供者，但政府缺乏足够的人力、制度与监督能力时，治理成本将持续攀升，监督效果逐渐下降。此时，即使再增加法规、提高罚则或要求更多信息揭露，也未必能从根本解决问题。

今天真正需要讨论的，不是补助政策，而是台湾究竟希望创建一个什么样的学前教育体系。

如果学前教育被视为一项攸关儿童发展、教育公平与社会福利的重要公共服务，那么政府就不应只扮演补助者与监督者，更应直接提供更多的公共教保服务，降低市场在教保生态系中的主导程度，让公共责任与公共资源重新创建更合理的对应关系。

因为，一个无法有效监督的市场，再多的补助都无法转化为公共利益；一套高度依赖市场、却缺乏相应治理能力的制度，也难以真正保障每一位幼儿的受教权与照顾品质。

政府不能一边喊着「0～6岁国家养」，却将公共服务交由市场提供，政府必须逐步提高公共教保服务比例，重建国家直接提供教育服务的量能，降低市场在学前教育中的主导地位。否则，再完善的法规、再严格的罚则，都可能只是持续修补一个结构早已失衡的制度，而无法真正保障每一位幼儿的受教权、照顾品质与教育公平。