台湾照顾政策密集扩张 为何家庭仍找不到人手可用

2026年，台湾的照顾政策几乎每隔几个月就有新的改革。

元旦起，育婴留职停薪开放按日申请。孩子3岁以前，家长原有的育婴留停中，各有30日可以拆开按日申请，符合资格者按比例领取8成津贴；无薪家庭照顾假也一并放宽以小时计。30人以下的企业如果有员工使用，政府按日提供雇主1,000元奖励，国家部分负担过去由企业吸收的人力调度成本。

同一年，长照3.0正式上路，预算规模1,153亿元，全台已布建超过1.5万个服务据点，培育10万多名照服员。4月，外籍家庭帮佣资格大幅放宽，家中有未满12岁子女即可申请、约144万户家庭适用。5月8日，立法院三读通过《医疗法》修正，三班护病比入法。

5月27日，赖清德总统宣布「台湾人口对策新战略──家庭支持篇」，一次18项措施，涵盖生育、养育到教育。他把整套方案的目标说成一句话：台湾要从「补助式育儿」全面升级为「公共支持式育儿」。

半年之内，育儿、长照、家务移工、医疗人力四条线同时往前推。这样的密度，在台湾的照顾政策史上并不常见，虽然政策方向不太相同，不过都在回应近期浮现的照顾稀缺危机。

20、30年前，女性主义者得花很大力气说明：生养小孩不是女人应该自己承担的责任，照顾也不是关起门来自行解决的家务事。当时这样的论述，总是被批评把家庭问题过度政治化；如今「家庭支持」、「双亲共同照顾」、「国家与企业分担」这些过去由性别平等与照顾倡议者提出的主张，如今已进入总统的人口战略里。

在政策语言上，这是很大的一步。

可是，政策悖论也正在这：当国家愈来愈积极介入照顾，为什么我们仍然觉得忙得没有时间、也找不到人手可以照顾？家长仍在排队等托育名额、近四分之一的长照机构要补一名照服员得等6个月以上、医院因为缺少护理师而关床、社福中心征不满社工、儿少安置机构因为缺少生活辅导员，即使有床位，未必有能力收孩子。

这些年，台湾照顾政策不断扩张，预算也成长。托育补助加码、长照从1.0走到3.0、育婴留停更具弹性，政府对照顾市场的价格、契约与品质管理，也比20年前深入得多。若还把问题简化成「把照顾丢给家庭」，已不符合现实。国家介入「照顾」工作更多，但是，它主要的治理工具是补助、评鉴或点数。

问题或许就在这里：这样的治理工具，无法把「照顾预算与资源增加」，有效地转换成「社会照顾能力增加」。

家庭并没有因为政府资源增加，而让照顾者多出可支配时间，照顾现场也无法补足人力。那么，这些年国家增加的，究竟是哪种照顾能力？是家庭可以取得的补助、可以购买的服务、政府对市场的管理能力？还是真正愿意、也有条件长期留下来照顾人的人？

这几种能力并不完全相同。例如，长辈中风，政府可以补助居家服务，但家庭仍然要有人打电话、在家等待评估、协调时段；孩子临时生病，托育补助也不会自动变成某天下午可以接手照顾的人。当服务中断，最后仍需要有人放下工作补位。换句话说，国家确实承担了部分照顾费用，也逐步创建服务体系，但服务供给并不等于照顾能力。要把零散的服务组织成一个家庭可以持续运作的日常，仍需要有人投入时间协调、等待、衔接，并在服务中断时临时补位。

如果一个社会连照顾孩子、父母、生病的家人，都愈来愈难，人们为什么还会愿意再承担一段漫长而高度不确定的生养照顾责任？

若照此修法，制度将第一次承认，请假照顾小孩的人仍然是在职的劳工。而增加的3个月，双亲都得各自请满6个月才能取得。这也在传递一个消息：政府不打算再只靠宣导，而是要用实质政策，把爸爸拉进育儿责任里。

不过，长照那一端，作为照顾者的劳工就没有这么好的时间权利。家庭照顾者团体与妇女团体及工会从2019年开始共同倡议「长照安排假」30天6成薪，加上150天弹性无薪假的版本，这项诉求到2026年仍未入法。家人失能、失智或需要长期支持的初期，受雇者应该有一段时间完成评估、找服务、重新安排家庭分工，而不是在最混乱的时候慌张地决定要不要辞职。

根据2025年劳动部工作场所就业平等调查报告，76.5%的受雇者期待长照安排假或长照留职停薪；雇主反对这类制度的比例，也从2021年的67%降到2025年的44.3%。雇主态度的松动，理由并不浪漫──在大缺工时代，一个资深、能干的员工因为父母突然失能而直接离职，对企业来说未必比让他暂时请假更划算。「照顾」在雇主眼里开始变成企业的成本：若企业不考虑家庭的照顾需求，最后将以员工缺勤、离职与重新招募的成本回到公司身上。

因此，人口政策若要从「补助式」走向「公共支持」，问题就不能只停在补助多少，而要追问：拿到资源之后，这个家有没有能力把日子过下去？

照顾之所以难，不只是因为人跟钱不够。还牵涉到一个我们不太愿意讲的文化矛盾：这个社会高度依赖照顾，却很不喜欢承认依赖。

「厌童」的争论是一个例子。孩子在餐厅哭闹、在公共场所无法像成年人一样控制自己的身体与情绪，很容易被旁人理解成「父母失职、没有管好小孩」。公共空间虽然需要规范，但这些争论每次都会露出一种「理想人」的预设：「人应该可以控制自己，不需要别人等待或忍让，也不会给周遭的人添麻烦」。偏偏，儿童就是会哭、会失控、需要有人一次次的回应。我们对老人、身心障碍者、病人甚至照顾者本身，也常有类似期待。理想的公民、员工和消费者最好是独立的、能自我负责的，不要占用太多别人的时间。

于是「成熟」和「不依赖」画上等号。「需要帮助」很容易被解读成「能力不足」，需要长时间照顾，甚至像是给家庭、职场与社会增加了负担。

到了生命历程的另一端，「孝顺」仍然规范着面临长照责任的成年子女。公共服务就算进到家里，子女还是该负责任的人。这造就一套高标准的文化期待：需要照顾的人最好不要造成别人的负担，承担照顾责任的人则必须设法安排自己的各种资源与时间，撑住长照任务。

这些文化期待也会影响人口政策。当政府说要让年轻人敢生、敢养，要处理的不只是养小孩要花多少钱，还包括大家对父母、员工、子女应该做到什么程度的期待：一边当「好员工」，一边把孩子、长辈和家里都照顾好。

这种想法也会延伸到有薪的照顾工作：如果大家总觉得照顾本来就是「家人该做的事」，就很难把照顾当成需要合理薪资、足够人力和专业支持的工作。

除了文化规范，还有公共体系的治理逻辑。「照顾缺工」的讨论常常忽略一件事：照顾工作，没办法无限提高效率。替一个失能长者洗澡，制度上可以被定义成一个服务项目；实际做起来，有人怕冷，有人一移动就痛，有人拒绝让陌生人碰触身体。花时间的经常不是「洗澡」，而是等待、沟通、观察，以及创建关系，让对方愿意让你靠近。但现在的制度却不是如此看待照顾工作，仍然以最大效率要求照顾服务。

制度确实需要一套计算方式。长照个案管理师，政府设置的案量上限是每人120案，但多数县市都超标，部分甚至逾150案；照顾管理专员的案量规划在200案以内，六都全数超出。一名个案管理师手上多几个案，在报表上只是数字；在现场，增加的案量却会直接压缩个管师记住每位长辈的状况、回应变化的余裕。

安置盟的调查也发现，超过7成机构曾遇到孩子入学受阻或被要求转学。白皮书因此提出六大诉求，其中一项便是：把替代性照顾人力视为「关键公共人力」，由国家承担培养与支持的责任，而不是让照顾者在低薪、高风险与高情绪劳动中不断流失。

安置一个孩子，不能只有一张核定的床位，还需要一个愿意、也有能力接住他的成年人。床位可以用公文核定，但合格的照顾者却不是一纸公文就能生出来。

2026年至2030年实施的《强化社会安全网计划2.0》，将「专业久任」列为六大策略之一，承诺改善社工的薪资与工作条件；另一项策略则是强化不同专业之间实质的关系与合作。只是，在政策文档里看见问题，到真正改变照顾现场，仍有一段距离。

第一线人员能不能留下来，最终仍取决于薪资、案量、督导支持与跨系统合作是否真正改变。而即使人留得下来，增加管理指针也未必能保证好的照顾。社工的工作可以计算访视次数、通报量和结案件数，但一个家庭愿不愿意开门、一个孩子愿不愿意再相信另一个成人，不是增加几次访视可以换算的。

多建一套通报系统、多加一张表格、引入AI优化流程，并不会自动长出照顾。

照顾牵涉脆弱的人与不对等的权力关系，因此规范与监督不可或缺。但制度最容易计算的是分钟、人次、床位和案件量，最难被看见的，却常常正是照顾最需要的注意力、耐性与关系。

我们希望社工更有耐心、护理师多一点同理、照服员把长辈当自己家人、教保人员看见每一个孩子的差异。可是，如果这些要求没有反映在人力、薪资和工作时间上，那么所谓「照顾缺工」，也许并不是大家不愿意照顾，而是这个社会长期把照顾者「额外」的付出视为理所当然的后果。

「照顾」在整个经济体系里看起来愈来愈「贵」，也愈来愈容易被当成财政负担。其实，反过来才对：我们拿一套为制造业设计的效率标准，去衡量一件本来就不可能靠加速完成的工作，被牺牲的就是照顾本身。没有被价格和制度完整承认的「成本」不会消失，只会落到某些人身上。历史上，最常补上这个缺口的是女性。

孩子生病、父母失能的时候，常是女性请假、减工时、转职甚至退出职场，男性则得以持续当那个随时可以加班、出差、累积年资与升迁的理想工作者。女性长期吸收的照顾成本，会变成男性在劳动市场中的相对优势。家庭内部的性别不平等，制造的是家庭之外的性别利益。

今年元旦上路的育婴留停新制透露一点松动的可能。劳动部统计，新制上路后，4月申请以日为单位请育婴留停的男性有1,916人，占当月按日申请人数的49.1%，较3月成长近5成；而过去一年整段育婴留停的男性申请比例是27.8%。这些数字至少提醒我们，照顾的性别分工虽然有很深的文化根源，却不必坐等「男人改变观念」，而是靠制度来引导改变。制度怎么切割时间、怎么分配所得，本身就决定了谁有可能成为照顾者。

照顾也是阶级问题。

有资源的家庭可以购买托育、家务、课后照顾与长照服务，用收入换回自己的时间；收入较少的家庭，往往只能拿自己或亲人的时间去填。当这个市场跨越国界，阶级问题又和国籍、族群与全球不平等叠在一起。

今年放宽外籍家庭帮佣资格的政策，《报导者》5月已指出它的失准之处，更何况许多双薪父母最缺的，其实只是下班前后那两、三个小时。用一名全天候住在家中的照顾人力来填补这个缺口，未必真正回应双薪父母的「时间贫穷」。8月，托育及就业政策催生联盟公布网络调查，53.5%的受访者支持在候补热区扩充公共托育，另有35.6%主张将公共幼儿园中因少子化出现缺额的3至5岁托育空间，改作0至2岁使用。因此可知，家长要的是公共托育量能的扩充与弹性调整，而不是一个住进家里的全天候人力。

当家庭的时间不够用，政府给出的答案之一，是把另一个人的时间补进来。来自东南亚的女性移工确实让许多台湾家庭得以喘息，也让一部分台湾女性能够继续工作。但一个家庭重新获得的工作与休息时间，是创建在另一名女性投入自己的时间之上；而她往往也有自己的孩子和父母。

聘雇移工当然是家庭的选择之一，也不该由个别家庭或女性承担道德责任。只是，当政策宣称要「增加家庭的选择」，这些选择究竟由什么样的劳动条件撑起？当公共照顾不足、职场缺乏支持，照顾责任又持续被推回家庭，制度其实早已限缩家庭与移工双方可以选择的路。

这当然不是台湾独有的现象，许多富裕国家都愈来愈依赖跨国移动的人力填补照顾缺口。经济合作暨发展组织（OECD）数据显示，长照工作者中是外国出生的比例（包括移民及移工），已从2014年的14%上升至2024年的21%；全球照顾经济中的国际移工，约6成是女性。OECD同时指出长照部门普遍面临低薪、身心风险高、非典型契约普遍及社会认可不足等，因而难以吸引并留住工作者。可见「全世界都在抢照顾者」，那台湾凭什么假定，东南亚永远会有人愿意用现在的薪资、工时与权利条件，选择离开自己的家庭来补台湾的缺口？

照顾稀缺不只表示「没有人做」，也是劳动条件无法吸引人加入。这牵涉到另一个问题：谁有权决定合理案量、工作标准，以及什么才算好的照顾。

以往对照顾政策的批判，多半停在资源不足、照顾负担不均，或制度过度追求效率与管理等问题。这些诊断固然重要，但若停在这里，仍无法回答另一个更根本的问题：为什么政策总是被设计成这样？

美国政治哲学家琼・特朗托（Joan Tronto）提出的「照顾民主」（Caring Democracy），主张照顾不只是个人私领域或家庭内部的责任，而是将照顾提升为民主社会共同承担的最高政治与公共价值。

特朗托正是在往前追问：照顾制度的设计不良，是因为真正身在照顾关系中的人──无论是被照顾者，还是第一线照顾者──往往未被纳入政策协商与决策的体制中。当真正实践照顾的人无法参与讨论什么才算好的照顾、资源应如何配置时，政策就会由效率、成本与治理便利性来主导。

在这种制度下，被照顾者与照顾者被推向冲突的位置，但真正的问题并不在两者之间，而在于他们都缺乏改变规则的权力。因此，身障者追求自立生活与护理人员争取权益的案例才益显重要：前者代表被照顾者争取对自身生活与照顾方式的决定权；后者则是照顾工作者在制度压力下失去对工作节奏与照顾品质的发言权。两者对照，正好说明「照顾民主」要求的是谁有资格坐上协商桌、参与决定照顾的内涵。

5月8日，立法院三读通过《医疗法》修正案，将三班护病比正式入法，这是护理界争取多年的一步，却不是全部。护理团体原本主张，未来订定与检讨护病比时，应有法定的咨询委员会，而且护理专业团体代表不得少于二分之一。但最后通过的法律只规定三班护病比由中央主管机关订定、每3年检讨一次，并没有把咨询委员会及其组成写进法律。5月12日，赖清德总统宣布，将改由卫福部以行政方式成立「医疗人力研究精进小组」，其中护理委员比例不低于三分之一。

国家用契约和评鉴管理照顾市场，用点数决定谁可以聘雇移工，用给付项目定义什么叫做「一次服务」。这些都是必要的治理。但公共治理不等于去性别化──服务扩张之后，最后补位的人仍然可能是同一批女儿和媳妇；监管也不等于民主化──多一份评鉴表格，并不表示第一线工作者和使用服务的人，对制度多了一分发言权。国家可以更会管理照顾，却不表示照顾因此更平等、更民主。安置机构联盟六项诉求里的另外一项，就是要求重新定义照顾成效的评鉴指针，把「创伤复原」这类算不出来、只能慢慢等待的成果纳进来，并且让评鉴的功能从监督转向辅导。这是被评鉴的一方，在要求改变评鉴自己的方式，这是「照顾民主」的实践。

回到赖清德的人口对策新战略，它是一个起点。

政府不再只用生育奖励的语言问「怎么让人民多生一点」，而开始说家庭需要公共支持，企业与国家也必须承担责任，甚至直接承认育儿责任长期落在特定性别身上。和过去发一笔生育奖金、期待个人改变生育决定相比，这可以算是不同层次的人口政策。

少子化有其复杂的经济、文化与人口因素，不可能全部归因于照顾制度，但少子化和照顾稀缺交会在同一件事上：一个社会维持生活、回应依赖的能力。这次的人口新战略，是在国安高层会议上宣布，把人口问题放进国家安全的框架里，但一个社会的韧性不会只表现在出生人数。它表现在有人生病、失能、生产、老去，或只是需要休息的时候，这个社会有没有办法不让某一群人自付代价地独自承接。